Date : 20050513
Dossier : A-442-04
Référence : 2005 CAF 180
CORAM : LE JUGE DÉCARY
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE
appelante
et
D. KENNETH GIBSON
intimé
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L'ONTARIO
intervenant
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 10 mai 2005.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 13 mai 2005.
MOTIFS DU JUGEMENT: LE JUGE DÉCARY
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE PELLETIER
Date : 20050513
Dossier : A-442-04
Référence : 2005 CAF 180
CORAM : LE JUGE DÉCARY
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE
appelante
et
D. KENNETH GIBSON
intimé
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L'ONTARIO
intervenant
MOTIFS DU JUGEMENT
[1] L'intimé sollicite un jugement déclaratoire portant que l'Agence des douanes et du revenu du Canada (l'Agence) ne peut, en raison de l'expiration de certains délais de prescription, prendre contre lui des mesures de recouvrement de dettes fiscales qui seraient exigibles pour les années d'imposition 1990 et 1991.
[2] Dans l'arrêt Markevich c. Canada, [2003] 1 R.C.S. 94, la Cour suprême du Canada a statué qu'un délai de prescription de six ans s'appliquait aux procédures de recouvrement engagées en vertu de la Loi de l'impôt sur le revenu. Les délais de prescription de six ans dans le présent appel étaient censés expirer le 18 et le 29 mars 1999, pour les dettes fiscales de 1990 et de 1991.
[3] Le 2 mars 1999, soit quelques semaines avant l'expiration des délais de prescription, l'intimé a demandé que les pertes subies dans les années fiscales subséquentes soient reportées rétrospectivement et appliquées aux années d'imposition antérieures 1990 et 1991. L'Agence a accédé à la demande le 28 septembre 2000. Plus tard, des avis de nouvelle cotisation ont été envoyés à l'intimé pour les années d'imposition 1990 et 1991 en septembre 2000 et en août 2002, respectivement.
[4] L'Agence n'ayant pris aucune mesure pour recouvrer les dettes fiscales avant l'expiration des délais de prescription, l'intimé a déposé sa demande de contrôle judiciaire le 11 juin 2003 afin de l'empêcher de prendre d'autres mesures.
[5] Le 4 juin 2004, le juge Mosley a fait droit à la demande. Pour ce qui était de la partie de la dette fiscale due au gouvernement fédéral, il a conclu que la demande de report rétrospectif n'équivalait pas à une reconnaissance, par l'intimé, de sa dette fiscale comme il était envisagé dans l'arrêt Markevich et ne pouvait avoir pour effet de proroger le délai de prescription de six ans prévu à l'article 32 de la Loi sur la responsabilité civile de l'État et le contentieux administratif (L.R.C. 1985, ch. C-50). Quant au recouvrement, par l'Agence, de la partie de la dette fiscale due au gouvernement de l'Ontario, le juge a conclu que cette mesure de recouvrement excéderait le délai de prescription de deux ans prescrit à l'alinéa 45(1)h) de l'ancienne Loi sur la prescription des actions de l'Ontario.
[6] La Couronne a interjeté appel devant la Cour. Outre le motif invoqué en première instance (c'est-à-dire la reconnaissance d'une dette fiscale résultant de la demande de report rétrospectif), elle a fait valoir que les nouvelles cotisations établies en septembre 2000 et en août 2002 étaient des faits qui renouvelaient les délais de prescription fédéral et provincial, que le délai de prescription de dix ans récemment établi à l'article 222 de la Loi de l'impôt sur le revenu, modifiée par L.C. 2004, ch. 22, article 50, s'appliquait à l'impôt fédéral, et que le délai de prescription de vingt ans fixé pour un « contrat par acte scellé » à l'alinéa 45(1)b) de la Loi sur la prescription des actions (Ontario) s'appliquait à l'impôt provincial.
[7] Le procureur général de l'Ontario a obtenu l'autorisation d'intervenir dans l'appel. Il a fait valoir qu'en vertu de la législation ontarienne, la Couronne n'est liée par une loi que s'il y est indiqué qu'elle est liée (article 11 de la Loi d'interprétation (Ontario)), que l'ancienne Loi sur la prescription des actions (Ontario) ne comporte aucune disposition indiquant que la Loi lie la Couronne, que l'alinéa 45(1)h), sur lequel s'est fondé le juge Mosley, lie bel et bien la Couronne mais ne s'applique qu'aux actions de nature pénale et que, si la Cour venait à conclure que la Loi lie la Couronne, la disposition applicable serait l'alinéa 45(1)b), qui prévoit un délai de prescription de vingt ans.
[8] Les dispositions législatives pertinentes sont les suivantes :
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Loi de l'impôt sur le revenu (telle que modifiée par la Loi d'exécution du budget de 2004, L.C. 2004, ch. 22, art. 50)
222. [...]
(2) La dette fiscale est une créance de Sa Majesté et est recouvrable à ce titre devant la Cour fédérale ou devant tout autre tribunal compétent ou de toute autre manière prévue par la présente loi.
(3) Une action en recouvrement d'une dette fiscale ne peut être entreprise par le ministre après l'expiration du délai de prescription pour le recouvrement de la dette.
(4) Le délai de prescription pour le recouvrement d'une dette fiscale d'un contribuable : a) commence à courir : (i) si un avis de cotisation, ou un avis visé au paragraphe 226(1), concernant la dette est posté ou signifié au contribuable après le 3 mars 2004, le quatre-vingt-dixième jour suivant le jour où le dernier de ces avis est posté ou signifié, (ii) si le sous-alinéa (i) ne s'applique pas et que la dette était exigible le 4 mars 2004, ou l'aurait été en l'absence de tout délai de prescription qui s'est appliqué par ailleurs au recouvrement de la dette, le 4 mars 2004; b) prend fin, sous réserve du paragraphe (8), dix ans après le jour de son début.
(5) Le délai de prescription pour le recouvrement d'une dette fiscale d'un contribuable recommence à courir - et prend fin, sous réserve du paragraphe (8), dix ans plus tard - le jour, antérieur à celui où il prendrait fin par ailleurs, où, selon le cas : a) le contribuable reconnaît la dette conformément au paragraphe (6); b) le ministre entreprend une action en recouvrement de la dette; c) le ministre établit, en vertu des paragraphes 159(3) ou 160(2) ou de l'alinéa 227(10)a), une cotisation à l'égard d'une personne concernant la dette.
[...]
(10) Malgré toute ordonnance ou tout jugement rendu après le 3 mars 2004 dans lequel une dette fiscale est déclarée ne pas être exigible, ou selon lequel le ministre est tenu de rembourser à un contribuable le montant d'une dette fiscale recouvrée, du fait qu'un délai de prescription qui s'appliquait au recouvrement de la dette a pris fin avant la sanction de toute mesure donnant effet au présent article, la dette est réputée être devenue exigible le 4 mars 2004.
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Income Tax Act (as amended by the Budget Implementation Act, 2004, S.C. 2004, c. 22, s. 50)
222. ...
(2) A tax debt is a debt due to Her Majesty and is recoverable as such in the Federal Court or any other court of competent jurisdiction or in any other manner provided by this Act.
(3) The Minister may not commence an action to collect a tax debt after the end of the limitation period for the collection of the tax debt.
(4) The limitation period for the collection of a tax debt of a taxpayer (a) begins (i) if a notice of assessment, or a notice referred to in subsection 226(1), in respect of the tax debt is mailed to or served on the taxpayer, after March 3, 2004, on the day that is 90 days after the day on which the last one of those notices is mailed or served, and (ii) if subparagraph (i) does not apply and the tax debt was payable on March 4, 2004, or would have been payable on that date but for a limitation period that otherwise applied to the collection of the tax debt, on March 4, 2004; and (b) ends, subject to subsection (8), on the day that is 10 years after the day on which it begins.
(5) The limitation period described in subsection (4) for the collection of a tax debt of a taxpayer restarts (and ends, subject to subsection (8), on the day that is 10 years after the day on which it restarts) on any day, before it would otherwise end, on which (a) the taxpayer acknowledges the tax debt in accordance with subsection (6); (b) the Minister commences an action to collect the tax debt; or (c) the Minister, under subsection 159(3) or 160(2) or paragraph 227(10)(a), assesses any person in respect of the tax debt.
...
(10) Notwithstanding any order or judgment made after March 3, 2004 that declares a tax debt not to be payable by a taxpayer, or that orders the Minister to reimburse to a taxpayer a tax debt collected by the Minister, because a limitation period that applied to the collection of the tax debt ended before royal assent to any measure giving effect to this section, the tax debt is deemed to have become payable on March 4, 2004.
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ontario
Loi d'interprétation (L.R.O. 1990, ch. I.11)
[...]
11. Aucune loi ne porte atteinte aux droits de Sa Majesté, de ses héritiers ou de ses successeurs, sauf indication explicite que Sa Majesté est liée par la loi. |
ontario
Interpretation Act (R.S.O. 1990, c. I.11)
[...]
11. No Act affects the right of Her Majesty, Her heirs or successors, unless it is expressly stated therein that Her Majesty is bound thereby. |
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ontario Loi sur la prescription des actions (L.R.O. 1990, ch. L.15)
[...]
45. (1) Les actions suivantes se prescrivent par les délais respectifs indiqués ci-dessous : [...] b) l'action faisant suite à un contrat par acte scellé, notamment un cautionnement, à l'exception d'un engagement contenu dans un acte d'hypothèque conclu le ler juillet 1894 ou après cette date; [...] se prescrit par vingt ans à compter de la naissance de la cause d'action, [...] h) l'action en recouvrement d'une pénalité, de dommages-intérêts ou d'une somme d'argent accordée par une loi à la Couronne ou à la partie lésée se prescrit par deux ans, à compter de la naissance de la cause d'action; [...]
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ontario Limitations Act (R.S.O. 1990, c. L.15)
...
45. (1) The following actions shall be commenced within and not after the times respectively hereinafter mentioned, ... (b) an action upon a bond, or other specialty, except upon a covenant contained in an indenture of mortgage made on or after the lst day of July, 1894; ... within twenty years after the cause of action arose, ... (h) an action for a penalty, damages, or a sum of money given by any statute to the Crown or the party aggrieved, within two years after the cause of action arose; ...
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ontario
Loi de 2002 sur la prescription des actions (telle que modifiée par la Loi de 2002 modifiant des lois dans le domaine de la justice, L.O. 2002, chapitre 24, Annexe B)
[...]
3. La présente loi lie la Couronne.
[...]
16. (1) Aucun délai de prescription n'est prévu dans les cas suivants : [...] i) les instances en recouvrement des créances de la Couronne à l'égard : (i) soit d'amendes, d'impôts et de pénalités, (ii) soit d'intérêts qui peuvent s'ajouter à un impôt ou à une pénalité en vertu d'une loi; [...]
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ontario
Limitations Act, 2002 (as amended by the Justice Statute Law Amendment Act, 2002, S.O. 2002, chapter 24, Schedule B)
...
3. This Act binds the Crown.
...
16. (1) There is no limitation period in respect of, ... (i) a proceeding to recover money owing to the Crown in respect of, (i) fines, taxes and penalties, or (ii) interest that may be added to a tax or penalty under an Act; ...
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[9] Je tiens à souligner d'entrée de jeu que le présent appel a été essentiellement plaidé sur la base de motifs qui n'ont pas été débattus ou clairement formulés en Cour fédérale. En ce qui concerne l'impôt fédéral, la Couronne n'a pas invoqué d'argument (qui, comme nous le verrons, s'avère être décisif) fondé sur la modification apportée en 2004 à l'article 222 de la Loi de l'impôt sur le revenu. En ce qui a trait à l'impôt provincial, il semble qu'aucune des décisions que l'intervenant nous a citées n'a été portée à l'attention du juge de la Cour fédérale.
Le délai de prescription fédéral
[10] L'affaire a été entendue par le juge Mosley le 28 avril 2004. Le projet de loi C-30, qui a introduit la modification susmentionnée, a reçu la sanction royale le 14 mai 2004. La décision contestée a été rendue le 4 juin 2004. Il est difficile de comprendre pourquoi l'avocat de la Couronne n'a pas porté ce fait à l'attention du juge de la Cour fédérale.
[11] Pour reprendre les termes du juge Linden dans l'arrêt C.I. Mutual Funds Inc. et al c. La Reine (1999), 99 G.T.C. 7075 (C.A.F.), à la page 7076, l'article 222 modifié de la Loi de l'impôt sur le revenu « est suffisamment clair pour réfuter toute présomption à l'encontre de la rétroactivité » . La modification a été introduite par le législateur en réponse à l'arrêt Markevich de la Cour suprême du Canada. Cette modification prévoit, au paragraphe (4), un délai de prescription de dix ans en matière d'impôt sur le revenu, en remplacement du délai de prescription général de six ans indiqué au paragraphe 32(1) de la Loi sur la responsabilité civile de l'État et le contentieux administratif. Le délai est mentionné de nouveau au paragraphe (10) afin de garantir que la modification s'applique à n'importe quel jugement rendu après le 3 mars 2004 qui porte qu'un contribuable n'a pas à payer une dette fiscale parce qu'un délai de prescription a pris fin avant que la sanction royale soit donnée. Le paragraphe (10) va plus loin encore en précisant que la dette fiscale en question est réputée être devenue exigible le 4 mars 2004. Le jugement contesté ayant été rendu le 4 juin 2004, il n'y a aucun doute que la dette fiscale dont il est question en l'espèce est réputée être devenue exigible le 4 mars 2004 et que le délai de prescription expire le 3 mars 2014.
[12] L'avocat de l'intimé a bien voulu reconnaître que la modification ne comporte aucune ambiguïté. Il a timidement suggéré que l'alinéa 1a) de la Déclaration canadienne des droits rendait la modification inopérante. Il va sans dire que la Cour ne peut entendre un tel argument si une question constitutionnelle n'est pas signifiée à tous les procureurs généraux (voir l'article 57 de la Loi sur les Cours fédérales). Quoi qu'il en soit, l'argument n'aurait aucune chance d'être retenu en raison, notamment, de l'arrêt Authorson c. Canada (Procureur général), [2003] 2 R.C.S. 40, paragraphe 60, de la Cour suprême du Canada. La modification, dans le cas présent, est « claire et non ambiguë » et satisfait à la garantie d' « application régulière de la loi » qu'exige l'alinéa 1a). Vu l'absence de conflit avec les protections qu'accorde la Déclaration canadienne des droits, il n'est pas nécessaire de déclarer expressément que la disposition s'applique indépendamment de la Déclaration canadienne des droits.
[13] Étant donné ma conclusion concernant l'effet rétroactif de la modification apportée en 2004 à l'article 222 de la Loi de l'impôt sur le revenu, il n'est nul besoin que j'examine les autres motifs invoqués par l'appelante en ce qui concerne l'impôt fédéral.
Le délai de prescription provincial
[14] L'article 11 de la Loi d'interprétation (Ontario) prévoit qu'aucune loi ne porte atteinte aux droits de Sa Majesté, sauf indication explicite que Sa Majesté est liée par la loi.
[15] L'ancienne Loi sur la prescription des actions (Ontario) n'indique pas expressément qu'elle lie la Couronne. La Cour d'appel de l'Ontario a statué que l'article 11 de la Loi d'interprétation [traduction] « renforce la maxime ancienne nullum tempus occurrit regi [aucune prescription ne court contre l'État] » et que la Couronne n'est liée que par les dispositions de l'ancienne Loi sur la prescription des actions dans lesquelles elle est expressément mentionnée (Ontario (Attorney General) c. Watkins (1975), 8 O.R. (2d) 513, aux pages 514 et 515 (C.A.)).
[16] L'avocat de l'intervenant concède que, de par son libellé, l'alinéa 45(1)h) sur lequel le juge Mosley s'est appuyé lie effectivement la Couronne. Il fait toutefois remarquer, et avec raison selon moi, que la jurisprudence interprétant cette disposition, et celles qui l'ont précédée, établit qu'elle ne s'applique qu'aux actions de nature pénale (voir Thomson c. Lord Clanmorris, [1900] 1 Ch. 718 (C.A.), le maître des rôles Lindley, à la page 725; Johnson Controls c. Varta Batteries Ltd. (1984), 80 C.P.R. (2d) 1 (C.A.F.), le juge Urie, à la page 18; West End Construction Ltd. c. Ontario (Ministry of Labour) (1989), 62 D.L.R. (4th) (C.A. Ont.), le juge Finlayson, à la page 340; Abraham c. Canadian Admiral Corp. (Receiver of) (1998), 39 O.R. (3d) 176 (C.A. Ont.), le juge McKinlay, aux pages 181-182).
[17] Une action intentée pour recouvrer des impôts sur le revenu de l'Ontario, lesquels, en vertu de l'article 30 de la Loi, « sont des dettes envers Sa Majesté du chef de l'Ontario » , n'est pas une action de nature pénale. Le délai de prescription de deux ans prévu à l'alinéa 45(1)h) ne s'appliquait pas.
[18] L'avocat de l'intervenant fait aussi valoir que l'alinéa 45(1)b) ne s'applique pas parce qu'il ne lie pas la Couronne. Je suis d'accord avec lui. De toute façon, cette disposition n'aurait été d'aucune utilité pour l'intimé car elle fixe un délai de prescription de vingt ans.
[19] Il convient de signaler, avant de terminer, que, dans la nouvelle Loi de 2002 sur la prescription des actions (Ontario), l'article 3 prévoit que « [l]a présente loi lie la Couronne » et que, suivant l'alinéa 16(1)i), « [a]ucun délai de prescription n'est prévu [pour] les instances en recouvrement des créances de la Couronne à l'égard : (i) soit d'amendes, d'impôts et de pénalités, (ii) soit d'intérêts qui peuvent s'ajouter à un impôt ou à une pénalité en vertu d'une loi » . S'il y avait autrefois une incertitude - et je n'en ai trouvé aucune - quant au caractère imprescriptible du recouvrement des dettes fiscales en Ontario, il n'y en a plus aujourd'hui.
Dépens
[20] En ce qui concerne l'intervention, le procureur général de l'Ontario a obtenu l'autorisation d'intervenir à la condition expresse qu'il [traduction] « paie à l'intimé, sur la base des frais entre parties, la totalité des honoraires et des débours additionnels engagés par l'intimé du fait de son intervention, y compris les coûts liés à celle-ci » . Je suis d'avis de taxer la totalité de ces honoraires et débours à 1 000 $.
[21] En ce qui concerne l'appel, si la modification apportée à l'article 222 avait été portée à l'attention du juge de la Cour fédérale, le présent appel aurait peut-être été inutile. Selon toute vraisemblance, le juge aurait rejeté la demande pour ce qui était de l'impôt fédéral et, selon toute vraisemblance, l'intimé n'aurait pas interjeté appel. En revanche, la modification apportée à la loi fédérale n'avait aucune répercussion sur l'impôt provincial et, de toute façon, l'intimé aurait vu cette partie de sa demande rejetée par la Cour. En fin de compte, par souci d'équité pour l'intimé, il ne devrait pas y avoir de dépens devant la Cour fédérale et l'intimé devrait avoir droit à ses dépens à l'encontre de l'appelante dans l'appel, et ces dépens devraient être taxés, comme le veut l'article 407 des Règles, en conformité avec la colonne III du tableau du tarif B.
Décision
[22] Je suis d'avis d'accueillir l'appel, d'infirmer la décision de la Cour fédérale et de rejeter la demande de contrôle judiciaire. Aucune ordonnance ne devrait être rendue au sujet des dépens en Cour fédérale. L'intimé devrait avoir droit à ses dépens de l'appel à l'encontre de l'appelante,
et ces dépens devraient être taxés en conformité avec la colonne III du tableau du tarif B. L'intervenant devrait payer à l'intimé des dépens taxés à 1 000 $.
« Robert Décary »
Juge
« Je souscris aux présents motifs
Gilles Létourneau, juge »
« Je souscris aux présents motifs
Denis Pelletier, juge »
Traduction certifiée conforme
Suzanne Bolduc, LL.B.
COUR D'APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Appel d'une ordonnance de la Cour fédérale datée du 4 juin 2004, no T-958-03
DOSSIER : A-442-04
INTITULÉ : LA REINE c. D. KENNETH GIBSON ET LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L'ONTARIO
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 10 MAI 2005
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE DÉCARY
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE PELLETIER
DATE DES MOTIFS : LE 13 MAI 2005
COMPARUTIONS:
Donald Gibson
April Tate POUR L'APPELANTE
William G. D. McCarthy POUR L'INTIMÉ
Walter Myrka
Josh Hunter POUR L'INTERVENANT
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
John H. Sims, c.r.
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario) POUR L'APPELANTE
William G. D. McCarthy
Ottawa (Ontario) POUR L'INTIMÉ
Michael J. Bryant
Procureur général de l'Ontario
Toronto (Ontario) POUR L'INTERVENANT
Date : 20050513
Dossier : A-442-04
Ottawa (Ontario), le 13 mai 2005
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE PELLETIER
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE
appelante
et
D. KENNETH GIBSON
intimé
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L'ONTARIO
intervenant
JUGEMENT
L'appel est accueilli, la décision de la Cour fédérale est infirmée et la demande de contrôle judiciaire est rejetée. Aucune ordonnance n'est rendue quant aux dépens en Cour fédérale. L'intimé a droit à ses dépens de l'appel à l'encontre de l'appelante, et ces dépens seront taxés en conformité avec la colonne III du tableau du tarif B. L'intervenant devra payer à l'intimé des dépens taxés à 1 000 $.
« Robert Décary »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne Bolduc, LL.B.