Canada (Procureur général) c. Norman (C.A.) [2003] 2 C.F. 411
Date : 20021105
Référence neutre : 2002 CAF 423
CORAM : LE JUGE DESJARDINS
LE JUGE ISAAC
LE JUGE MALONE
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
JAMES NORMAN
défendeur
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 7 octobre 2002
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 5 novembre 2002
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE DESJARDINS
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE ISAAC
LE JUGE MALONE
Date : 20021105
Dossier : A-500-01
Ottawa (Ontario), le 5 novembre 2002
CORAM : LE JUGE DESJARDINS
LE JUGE ISAAC
LE JUGE MALONE
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
JAMES NORMAN
défendeur
JUGEMENT
[1] La demande de contrôle judiciaire est accueillie avec dépens, la décision du juge-arbitre est annulée en partie et l'affaire est renvoyée au juge-arbitre en chef ou à son représentant pour qu'une nouvelle décision soit rendue compte tenu du fait que le défendeur n'est pas admissible à des prestations d'emploi.
« Alice Desjardins »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
Date : 20021105
Référence neutre : 2002 CAF 423
CORAM : LE JUGE DESJARDINS
LE JUGE ISAAC
LE JUGE MALONE
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
JAMES NORMAN
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT
INTRODUCTION
Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire de la décision qu'un juge-arbitre a rendue le 23 juillet 2001 en vertu de la Loi sur l'assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23 (la Loi). Dans une décision en date du 23 juillet 2001, le juge-arbitre a accueilli l'appel porté par James Norman (le défendeur) contre la décision du conseil arbitral (le conseil).
LES POINTS LITIGIEUX
Deux questions sont soulevées dans le présent appel. En premier lieu, il s'agit de savoir si le juge-arbitre a tiré des conclusions de fait erronées en ne tenant pas compte de la preuve que le défendeur avait présentée. En second lieu, il s'agit de savoir si le juge-arbitre a commis une erreur de droit en concluant qu'il avait été porté atteinte au droit à la justice naturelle reconnu au défendeur à cause du temps qui s'était écoulé avant l'audition de l'appel.
LA NORME DE CONTRÔLE
En ce qui concerne la première question, c'est-à-dire le traitement de la preuve et les conclusions de droit tirées par le juge-arbitre, la norme de contrôle est celle de la retenue. La Cour peut modifier les conclusions de fait tirées par le juge-arbitre uniquement s'il s'agit de conclusions erronées tirées de façon abusive ou arbitraire ou sans qu'il soit tenu compte des éléments dont disposait le juge-arbitre (voir l'alinéa 18.1(4)d) et le paragraphe 28(2) de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7). À mon avis, cela est semblable à la norme de l' « erreur manifeste et dominante » ou des inférences « clairement erronées » que la Cour suprême du Canada a récemment énoncée dans l'arrêt Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33.
Quant à la deuxième question, à savoir si le juge-arbitre a commis une erreur en concluant qu'il avait été porté atteinte au droit à la justice naturelle reconnu au défendeur à cause d'un délai, j'estime que le juge-arbitre a tiré une conclusion de droit qui doit être examinée selon la norme de la décision correcte. Voir Housen. c. Nikolaisen, précité; Procureur général du Canada c. Sveinson, [2002] 2 C.F. 205 (la décision Sveinson).
ANALYSE
Le défendeur a présenté une demande de prestations d'emploi le 24 août 1995, en déclarant avoir travaillé 40 heures par semaine dans un magasin Canadian Tire en tant que membre de l'équipe préposée à l'entrepôt. Le 11 novembre 1995, la Commission de l'assurance-emploi du Canada (la Commission) a été informée que le défendeur était inscrit à un cours de formation pour adultes depuis le mois de septembre 1995. Le défendeur a soumis huit déclarations à la Commission pendant la période visée par la demande en question et a déclaré ne pas suivre de cours.
La Commission a conclu qu'étant donné que le défendeur suivait des cours, il n'était pas disponible pour travailler comme l'exige la Loi. La Commission a donc décidé que le défendeur n'était pas admissible aux prestations, et ce, pour une période indéfinie, du 12 septembre 1995 au 29 janvier 1996, et a informé le défendeur qu'il devait un montant de 3 197 $ payé en trop. Une pénalité de 1 584 $ a également été infligée parce que le défendeur avait fait sciemment des déclarations fausses ou trompeuses.
Le conseil a confirmé la décision de la Commission. Le défendeur a porté en appel la décision du conseil devant le juge-arbitre. Par la suite, le représentant du défendeur a comparu devant le juge-arbitre et a soutenu que son client avait démontré qu'il était disponible pour travailler et qu'il n'avait pas sciemment fait de fausses déclarations. Toutefois, le juge-arbitre a confirmé la décision du conseil. Il a conclu que la plupart des arguments qui lui avaient été présentés, sinon tous, avaient été pris en considération par le conseil, qui avait examiné les faits à fond et avait apprécié la preuve et la crédibilité du défendeur. Le juge-arbitre a dit ce qui suit à la page 2 de ses motifs :
[TRADUCTION] L'avocat du prestataire a longuement plaidé que son client avait démontré qu'il était disponible et qu'il n'avait pas sciemment fait de fausses déclarations. J'ai comparé les notes que j'ai prises au sujet de ses arguments et de ses prétentions avec la décision du conseil et je conclus que la plupart des arguments qui ont été présentés devant moi sinon tous ont été pris en considération par les membres du conseil dans leur décision, qui comprend un examen approfondi des faits ainsi qu'une décision motivée de l'appréciation de la preuve et de la crédibilité du prestataire compte tenu du dossier.
Le défendeur soutient maintenant devant la Cour que la Commission, le conseil et le juge-arbitre n'ont pas tenu compte de la preuve, en particulier d'une déclaration de recherche active d'emploi qui établissait qu'il était disponible pour travailler pendant toute la période pertinente. Toutefois, cette preuve a été rejetée par le conseil. Le conseil a dit qu'il accordait plus d'importance aux déclarations verbales antérieures signées par le défendeur, lesquelles indiquaient que celui-ci avait principalement l'intention de se concentrer sur son cours au lieu de chercher du travail. Il existait maints éléments de preuve à l'appui de cette conclusion, y compris une déclaration que le défendeur avait faite pendant une entrevue, le 23 janvier 1996, au cours de laquelle il aurait dit ce qui suit : [TRADUCTION] « [...] non, je n'ai pas cherché de travail depuis le début des cours. »
Étant donné que le conseil est « le pivot de tout le système mis en place par la Loi pour ce qui est de la vérification des faits et de leur interprétation » (juge Marceau, dans l'arrêt Guay c. Canada (Commission de l'emploi et de l'assurance), [1997] A.C.F. no 1223, paragraphe 2 (C.A.F.) (QL) et que le juge-arbitre lui-même a vérifié ces conclusions, je ne puis constater l'existence d'aucun motif justifiant une intervention. À mon avis, la Cour doit faire preuve de retenue à l'égard de la décision rendue par le juge-arbitre sur les questions de fait, dans des circonstances comme celles qui existent en l'espèce (voir Budhai c. Canada (Procureur général), 2002 CAF 298, [2002] A.C.F. no 1089 (C.A.F.) (QL)).
Le juge-arbitre a ensuite examiné une deuxième question soulevée par le défendeur, à savoir s'il avait été porté atteinte au droit à la justice naturelle qui était reconnu à celui-ci étant donné que l'on avait longuement tardé à faire entendre l'appel. Le défendeur soutient que ce délai était attribuable au fait que la Commission ne lui avait pas signifié d'avis d'audience la première fois que le juge-arbitre a été saisi de l'affaire, au mois de février 1998.
Les événements pertinents, en ce qui concerne ce délai, ont commencé lorsque le défendeur a porté la décision du conseil en appel en déposant son avis d'appel le 9 janvier 1997. Dans l'avis d'appel, le défendeur a indiqué qu'il avait un représentant, Marko Pasic, et il a été donné l'adresse postale de M. Pasic. Le 7 février 1997, la Commission a envoyé une lettre à M. Pasic pour l'informer qu'elle avait transmis l'avis d'appel au bureau du juge-arbitre et que [TRADUCTION] « le registraire du bureau du juge-arbitre [l']informer[ait] directement par écrit de la date de l'audience » .
Un avis d'audience qui avait été envoyé au défendeur par le bureau du juge-arbitre le 12 septembre 1997 a été retourné avec la mention [TRADUCTION] « non réclamé » le 21 octobre 1997. Un deuxième avis d'audience a par la suite été envoyé au défendeur. L'appel a finalement été entendu par un juge-arbitre le 5 décembre 1997 en l'absence du défendeur ou de son représentant. Par une ordonnance en date du 24 février 1998, le juge-arbitre a rejeté l'appel pour le motif qu'il avait été abandonné.
Le 1er juin 1999, le défendeur a demandé un réexamen en vertu de l'article 120 de la Loi, en déclarant qu'il n'avait pas reçu les avis d'audience et que ses droits avaient été violés. Le 8 mars 2000, le juge-arbitre a accordé une nouvelle audience. Toutefois, le 25 avril 2000, le représentant du défendeur a demandé un ajournement de l'audience afin de satisfaire aux exigences énoncées à l'article 57 de la Loi sur la Cour fédérale en ce qui concerne les avis parce qu'il envisageait de présenter une contestation en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte). Le 31 octobre 2000, le juge-arbitre désigné a ordonné que l'affaire soit réinscrite au rôle de façon qu'elle puisse être entendue le plus tôt possible.
L'audience devait être tenue au moyen d'une vidéoconférence le 22 février 2001 à Sarnia (Ontario). Le représentant du défendeur a demandé que l'audience soit ajournée jusqu'à la prochaine date d'audience possible à London (Ontario) en vue d'éviter des déplacements coûteux. L'audience a finalement eu lieu devant le juge-arbitre le 25 mai 2001 à London, en présence du défendeur et de son représentant.
En ce qui concerne l'argument fondé sur la « justice naturelle » que le défendeur a invoqué, le juge-arbitre a tiré la conclusion suivante, aux pages 3 et 4 de ses motifs :
[TRADUCTION] La Commission savait que le prestataire était représenté et elle avait communiqué avec son avocat. Elle l'avait informé qu'il serait avisé du lieu et de la date de l'audience. Lorsque les efforts qu'elle a faits pour signifier l'avis au prestataire ont échoué, la Commission aurait dû communiquer avec l'avocat du prestataire, étant donné en particulier qu'elle avait déclaré qu'elle le ferait. Son omission a empêché le prestataire de participer à l'appel pendant plus de trois ans. Pareil délai, attribuable à la négligence de la Commission, constitue à mon avis un déni de justice naturelle.
L'appel interjeté par le prestataire est donc accueilli. La décision de la Commission est annulée et remplacée par une décision accueillant l'appel interjeté par le prestataire contre la décision de la Commission. L'affaire sera renvoyée à la Commission pour qu'une décision soit prise au sujet des prestations. [Non souligné dans l'original]
Il importe de noter au départ qu'un avis d'audience doit être envoyé par le bureau du juge-arbitre, et non par la Commission (paragraphe 86(5) du Règlement sur l'assurance-emploi, DORS/96-332). Par conséquent, la responsabilité du délai de près de trois ans, entre la date à laquelle la Commission a envoyé la lettre au défendeur le 7 février 1997 et le 8 mars 2000, date à laquelle une nouvelle audience a été accordée, ne peut pas être imputée à la Commission à moins que, comme le défendeur l'allègue, la Commission n'ait été tenue d'avertir le bureau du juge-arbitre que le défendeur était représenté, question sur laquelle je n'exprime aucun avis.
Le juge-arbitre n'a pas énoncé le principe de droit sur lequel il s'est fondé pour conclure à un déni de justice naturelle. Toutefois, le défendeur nous a informés à l'audience qu'il fonde sa cause sur les principes applicables en droit administratif plutôt que sur la Charte.
Il s'agit donc de savoir si le délai causé par le bureau du juge-arbitre constitue un déni de justice naturelle et si l'octroi de prestations d'emploi au défendeur constitue la réparation qu'il convient d'accorder.
Le droit sur le point ici en cause a récemment été examiné par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Blencoe c. Colombie-Britannique (Human Rights Commission), [2000] 2 R.C.S. 307, quoique dans le contexte des droits de la personne. Or, la présente instance porte sur des droits économiques plutôt que sur les droits de la personne. Toutefois, l'analyse que Monsieur le juge Bastarache a faite dans l'arrêt Blencoe révèle certaines considérations intéressantes.
Au nom de la majorité de la Cour, le juge Bastarache a examiné les réparations offertes en droit administratif à une partie qui invoque un délai déraisonnable dans des procédures en matière de droits de la personne.
Le juge dit que le délai ne constitue pas en soi un abus de procédure justifiant un arrêt des procédures en common law. Mettre fin aux procédures simplement en raison du délai écoulé, dit-il, reviendrait à imposer une prescription d'origine judiciaire. Pour justifier un arrêt dans le contexte du droit administratif, affirme-t-il, il faut prouver qu'un délai inacceptable a causé un préjudice important. Il peut y avoir déni de justice naturelle et manquement à l'obligation d'agir équitablement lorsqu'un délai compromet la capacité d'une partie de répondre aux plaintes portées contre elle, notamment parce que ses souvenirs se sont estompés, parce que des témoins essentiels sont décédés ou parce que des éléments de preuve ont été perdus. Bref, le délai excessif doit compromettre l'équité de l'audience.
En l'espèce, le défendeur n'a pas plaidé ou soutenu que le délai avait nui à l'audience. Il affirme plutôt que le simple fait qu'il se soit écoulé du temps lui a causé un préjudice psychologique et sociologique.
À cet égard, le juge Bastarache note qu'il s'agit d'une question difficile au sujet de laquelle il n'y a aucune jurisprudence claire :
[107] L'intimé soutient que le délai dans les procédures en matière de droits de la personne constitue une atteinte à l'équité procédurale qui équivaut à un déni de justice naturelle et qui entraîne un abus de procédure. Il s'agit de savoir si, aux fins de déterminer s'il y a eu déni de justice naturelle, on peut tenir compte du préjudice psychologique et sociologique causé par le délai et non seulement de l'incidence procédurale ou juridique, c'est-à-dire de la question de savoir si la capacité de présenter une défense pleine et entière a été compromise. Cette question est difficile et il n'y a aucune jurisprudence claire en la matière. [Non souligné dans l'original]
Le juge explique que, dans les affaires où ils ont statué que la Charte ne s'appliquait pas, la plupart des tribunaux judiciaires et des tribunaux administratifs ne sont pas allés jusqu'à déterminer si le stress et la stigmatisation découlant d'un délai inacceptable étaient importants au point de constituer un abus de procédure. Toutefois, lorsqu'ils ont traité de cette question, les tribunaux judiciaires ont le plus souvent adopté une approche stricte à l'égard des principes de justice naturelle. Ainsi, dans l'arrêt Lignes aériennes Canadien International Ltée c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 1 C.F. 638 (CAF), la Cour d'appel fédérale a conclu à la page 641 que le droit ne remédie à une situation que lorsque le préjudice est tel « qu'il prive une partie de son droit à une défense pleine et entière » .
Dans l'arrêt Blencoe, le juge Bastarache a reconnu que dans le cas où un délai excessif cause un préjudice psychologique important à une personne ou entache sa réputation au point de déconsidérer le régime de protection des droits de la personne, le préjudice subi peut être suffisant pour constituer un abus de procédure. Sur ce point, voici ce qu'il dit :
[115] Je serais disposé à reconnaître qu'un délai inacceptable peut constituer un abus de procédure dans certaines circonstances, même lorsque l'équité de l'audience n'a pas été compromise. Dans le cas où un délai excessif a causé directement un préjudice psychologique important à une personne ou entaché sa réputation au point de déconsidérer le régime de protection des droits de la personne, le préjudice subi peut être suffisant pour constituer un abus de procédure. L'abus de procédure ne s'entend pas que d'un acte qui donne lieu à une audience inéquitable et il peut englober d'autres cas que celui où le délai cause des difficultés sur le plan de la preuve. Il faut toutefois souligner que rares sont les longs délais qui satisfont à ce critère préliminaire. Ainsi, pour constituer un abus de procédure dans les cas où il n'y a aucune atteinte à l'équité de l'audience, le délai doit être manifestement inacceptable et avoir directement causé un préjudice important. Il doit s'agir d'un délai qui, dans les circonstances de l'affaire, déconsidérerait le régime de protection des droits de la personne. La question difficile dont nous sommes saisis est de savoir quel « délai inacceptable » constitue un abus de procédure.
Pour satisfaire à cette exigence préliminaire, le défendeur doit démontrer que le délai était inacceptable au point d'être oppressif et de vicier les procédures. La question de savoir si un délai est excessif dépend de la nature de l'affaire et de sa complexité, des faits et des points litigieux, de l'objet et de la nature des procédures, de la question de savoir si le défendeur a contribué ou renoncé au délai et d'autres circonstances de l'affaire.
De plus, comme le juge Bastarache l'a fait remarquer, il convient également de faire une comparaison avec ce qui se passe dans d'autres ressorts :
[129] Dans Kodellas, précité, la Cour d'appel de la Saskatchewan a statué que l'exercice consistant à déterminer si un délai est déraisonnable est en partie comparatif, du fait qu'il permet de comparer la durée du délai dans l'affaire en cause au délai qui est normalement nécessaire pour procéder dans le même ressort ou ailleurs au Canada.
En outre, le préjudice réel causé par le délai doit être d'une telle ampleur qu'il heurte le sens de la justice et de la décence du public. Au paragraphe 133, le juge Bastarache dit ce qui suit :
Pour qu'il y ait abus de procédure, le délai écoulé doit, outre sa longue durée, avoir causé un préjudice réel d'une telle ampleur qu'il heurte le sens de la justice et de la décence du public.
J'ai de sérieuses réserves à faire lorsqu'il s'agit d'appliquer aux droits économiques des principes élaborés dans le contexte des droits de la personne. Quoi qu'il en soit, le défendeur n'a pas réussi à prouver qu'il a droit à la réparation sollicitée.
Je conclus qu'aucun élément de preuve ne justifie l'octroi d'une réparation fondée sur les principes applicables en droit administratif.
Étant donné la conclusion que j'ai tirée sur ce point, j'accueillerais la demande de contrôle judiciaire avec dépens, j'annulerais en partie la décision du juge-arbitre et je renverrais l'affaire au juge-arbitre ou à son représentant pour qu'une nouvelle décision soit rendue compte tenu du fait que le défendeur n'est pas admissible aux prestations d'emploi.
« Alice Desjardins »
Juge
« Je souscris aux présents motifs,
Julius A. Isaac, juge »
« Je souscris aux présents motifs,
B. Malone, juge »
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : A-500-01
INTITULÉ : Procureur général du Canada
c.
James Norman
DATE DE L'AUDIENCE : le 7 octobre 2002
LIEU DE L'AUDIENCE : Toronto (Ontario)
MOTIFS DU JUGEMENT : le juge Desjardins
Y ONT SOUSCRIT : le juge Isaac
le juge Malone
DATE DES MOTIFS : le 5 novembre 2002
COMPARUTIONS :
M. James Gray pour le demandeur
M. Marco Pasic pour le défendeur
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
M. James Gray pour le demandeur
Ministère de la Justice
130, rue King ouest, bureau 3400
C.P. 36
Toronto (Ontario)
M5X 1K6
M. Marco Pasic pour le défendeur
a/s Elexco Ltd.
201-555, chemin Southdale est
London (Ontario)
N6E 1A2