Date : 19980507
Dossier : A-340-97
OTTAWA (ONTARIO), LE 7 MAI 1998
CORAM : LE JUGE DESJARDINS
LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LÉTOURNEAU
Entre :
JAMES G. LAIDLAW, JEAN MAITLAND, GERRIE IRWIN,
KAREN V. DUMEAH et ANN MYKETYN,
appelants
(intimés),
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
intimé
(requérant).
JUGEMENT
[1] L'appel est accueilli avec dépens, la décision du juge des requêtes est infirmée et la décision du comité d'appel accueillant les appels contre les nominations est rétablie, quoique pour des motifs différents.
Alice Desjardins
Juge
Traduction certifiée conforme
Laurier Parenteau, LL. L.
Date : 19980507
Dossier : A-340-97
(T-692-96)
CORAM : LE JUGE DESJARDINS
LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LÉTOURNEAU
Entre :
JAMES G. LAIDLAW, JEAN MAITLAND, GERRIE IRWIN,
KAREN V. DUMEAH et ANN MYKETYN,
appelants
(intimés),
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
intimé
(requérant).
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le mercredi 6 mai et le jeudi 7 mai 1998.
Jugement prononcé à l'audience le jeudi 7 mai 1998.
MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR
PRONONCÉS PAR : LE JUGE DÉCARY
Date : 19980507
Dossier : A-340-97
(T-692-96)
CORAM : LE JUGE DESJARDINS
LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LÉTOURNEAU
Entre :
JAMES G. LAIDLAW, JEAN MAITLAND, GERRIE IRWIN,
KAREN V. DUMEAH et ANN MYKETYN,
appelants
(intimés),
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
intimé
(requérant).
MOTIFS DU JUGEMENT
(Prononcés à l'audience à Ottawa (Ontario)
le jeudi 7 mai 1998)
LE JUGE DÉCARY
[1] En règle générale, les nominations au sein de la fonction publique se fondent sur la sélection au mérite. Cette sélection est faite soit par concours, soit par toute autre procédure établie par la Commission de la fonction publique (la Commission), aux termes du paragraphe 10(1) de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-33, modifiée en 1993 (la Loi), le principe du mérite " relatif ") ou, dans certaines circonstances prescrites par les règlements, en fonction des compétences de la personne évaluée selon des normes de compétence fixées par la Commission, plutôt qu'en fonction d'un examen comparatif d'autres candidats, aux termes du paragraphe 10(2) (le principe du mérite " individuel "). L'une des circonstances décrites au sous-alinéa 4(2)b )(ii) du Règlement sur l'emploi dans la fonction publique (1993), DORS/93-286 (le Règlement) vise " la nomination d'un fonctionnaire à son poste après reclassification lorsque [...] le poste fait partie d'un groupe de postes semblables des mêmes groupe et niveau professionnels, au sein d'un secteur de l'organisation, qui ont tous été reclassifiés [...] ".
[2] La question principale qui doit être décidée dans le présent appel consiste à déterminer si la Loi confère à la Commission le pouvoir discrétionnaire de choisir entre le principe du mérite relatif (le paragraphe 10(1)) ou individuel (le paragraphe 10(2)) pour la dotation des postes dans les circonstances décrites au paragraphe 4(2), ou si la Commission est tenue, en pareilles circonstances, de procéder en utilisant le principe du mérite individuel.
[3] Il convient d'examiner brièvement les faits. Les appelants occupaient le poste de " chef d'unité " au bureau de Revenu Canada à Halifax. Dans le cadre d'un programme de modernisation, il y a eu une réorganisation du ministère au cours de laquelle les emplois ont été répartis dans les catégories suivantes : A (révision et mise à jour), B (reclassification) et C (nouvel emploi). Revenu Canada a traité les postes des appelants comme des nouveaux postes, classés dans la catégorie C. Pour les emplois devant être reclassifiés en vertu de la catégorie B, les mesures de dotation ont été prises aux termes du paragraphe 10(2), dans les cas où les postes étaient déjà occupés par des titulaires. Pour les postes classés dans la catégorie C, c'est-à-dire les nouveaux postes, comme c'était le cas des appelants, les mesures de dotation ont été prises aux termes du paragraphe 10(1) de la Loi.
[4] Par conséquent, les appelants ont dû participer à des concours tenus en vertu du paragraphe 10(1) et ils n'ont pas réussi. Ils se sont pourvus devant le comité d'appel en vertu de l'article 21 de la Loi et ont fait valoir que leurs postes n'étaient pas nouveaux, mais simplement une reclassification des postes qu'ils occupaient. Ils ont prétendu que la dotation de leurs postes aurait dû se faire en suivant la même méthode que celle utilisée pour les postes de la catégorie B, c'est-à-dire selon la compétence du titulaire aux termes du paragraphe 10(2).
[5] Le comité d'appel a conclu que les postes n'étaient pas nouveaux et que la Loi garantissait aux appelants le droit que leur candidature soit retenue aux fins de la nomination conformément aux dispositions du paragraphe 10(2) de la Loi et du sous-alinéa 4(2)b)(ii) du Règlement. Le comité d'appel a déclaré que ces dispositions doivent obligatoirement s'appliquer dès lors qu'un employé est visé par elles.
[6] L'intimé a ensuite demandé le contrôle judiciaire de la décision du comité d'appel. Il a fait valoir que les postes en question n'étaient pas nouveaux et que, de toute façon, la Commission avait la liberté de choisir le processus de sélection prévu au paragraphe 10(1), même si les conditions d'application du paragraphe 10(2) étaient réunies.
[7] Le juge Rothstein a estimé qu'il n'y avait pas lieu de modifier la conclusion du comité d'appel selon laquelle les postes n'étaient pas nouveaux. Toutefois, il a décidé que les dispositions du paragraphe 10(2) étaient simplement facultatives et que les appelants n'avaient pas le droit d'empêcher la Commission de procéder par voie de concours, comme le prévoit le paragraphe 10(1). Il a aussi fait observer que, même si la Commission avait un pouvoir discrétionnaire qui lui était conféré par la Loi, ce pouvoir discrétionnaire ne pouvait être exercé qu'à l'intérieur des paramètres établis par la Cour suprême du Canada dans Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 .R.C.S. 2, pages 7-8, le juge McIntyre (voir Association canadienne des importateurs réglementés c. Canada (Procureur général), [1994] 2 C.F. 247 (C.A.) et Carpenter Fishing Corp. et al c. La Reine (23 décembre 1997), A-941-96 (C.A.F.) [non publié], c'est-à-dire uniquement lorsque la décision a été prise de mauvaise foi ou en violation des principes de justice naturelle lorsqu'ils sont applicables ou encore lorsque le décideur s'est appuyé entièrement ou principalement sur des considérations inappropriées ou étrangères à l'objet de la loi.
[8] On peut présumer que la conclusion selon laquelle les postes n'étaient pas nouveaux a complètement miné la décision qui a été prise de ne pas invoquer le mode de sélection prévu au paragraphe 10(2) et, par conséquent, le juge des requêtes a pensé qu'il ne pouvait régler ce cas sans d'abord demander au comité d'appel d'examiner une question qui était devenue inévitable. Il a donc accueilli la demande de contrôle judiciaire et renvoyé la question au comité d'appel " pour nouvelle instruction conformément aux présents motifs ". Au dernier paragraphe de ses motifs, il déclare ceci :
| L'affaire est renvoyée au comité d'appel pour nouvelle instruction. Le comité permettra à Revenu Canada d'exercer son pouvoir discrétionnaire au sujet du poste de chef/coordonnateur d'équipe, étant entendu que dans l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire, Revenu Canada respectera la conclusion du comité que le poste en question n'est pas nouveau. Ayant déjà décidé, dans le cadre de son programme de modernisation, de doter des postes reclassifiés conformément à la norme de compétence du paragraphe 10(2) de la Loi, Revenu Canada devra, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire en la matière, traiter le poste de chef/coordonnateur d'équipe conformément à cette politique, faute de quoi il devra expliquer convenablement et logiquement pourquoi il n'applique pas cette politique en l'occurrence. |
[D.A., page 423]
[9] Pour plus de commodité, nous reproduisons ici les dispositions pertinentes de la Loi et du Règlement :
Loi sur l'emploi dans la fonction publique
| Appointments 10.(1) Appointments to or from wihtin the Public Service shall be based on selection according to merit, as determined by the Commission, and shall be made by the Commission at the request of the deputy head concerned by competition or by such other process of personnel selection designed to establish the merit of candidates as the Commission considers is in the best interests of the Public Service. (2) For the purposes of subsection (1), selection according to merit may, in the circomstances prescribed by the regulations of the Commission, be based on the competence of a person being considered for appointment as measured by such standard of competence as the Commission may establish, rather than as measured against the competence of other persons. |
Nominations 10.(1) Les nominations internes ou externes à des postes de la fonction publique se font sur la base d'une sélection fondée sur le mérite, selon ce que détermine la Commission et à la demande de l'administrateur général intéressé, soit par concours, soit par tout autre mode de sélection du personnel fondé sur le mérite des candidats que la Commission estime le mieux adapté aux intérêts de la fonction publique. (2) Pour l'application du paragraphe (1), la sélection au mérite peut, dans les circonstances déterminées par règlement de la Commission, être fondée sur des normes de compétence fixées par celle-ci plutôt que sur un examen comparatif des candidats. |
Règlement sur l'emploi dans la fonction publique (1993)
| Process of Personnel Selection 4.(1) Where a selection referred to in subsection 10(1) of the Act is made by a process of personnel selection other than a competition, that process shall involve the consideration of such material and the conduct of such examinations, tests, interviews and investigations as the Commission considers necessary or desirable to assess the merit of a candidate and shall be conducted in accordance with standards for selection and assessment that may be prescribed by the Commission pursuant to subsection 12(1) of the Act. (2) A selection referred to in subsection 10(2) of the Act may be made in any of the following circumstances, namely, [...]
[...]
|
Mode de sélection du personnel 4.(1) Dans le cas d'une sélection de personnel faite aux termes du paragraphe 10(1) de la Loi autrement que par concours, le mode de sélection doit comprendre l'étude des documents et la tenue des examens, épreuves, entrevues et enquêtes que la Commission juge utiles ou souhaitables pour évaluer le mérite des candidats, tout en respectant les normes de sélection et d'évaluation fixées par la Commission en vertu du paragraphe 12(1) de la Loi. (2) La sélection visée au paragraphe 10(2) de la Loi peut se faire dans l'une ou l'autre des circonstances suivantes :
|
[10] L'interprétation proposée par les appelants pour le paragraphe 10(2) de la Loi et le paragraphe 4(2) du Règlement, selon laquelle le verbe " peut " dans ces deux dispositions confère un pouvoir obligatoire plutôt que discrétionnaire qui exige que le pouvoir ainsi conféré soit exercé lorsque les circonstances prescrites au paragraphe 4(2) sont réunies, n'est peut-être pas sans intérêt. Comme le note le professeur Côté dans Interprétation des lois , 2e éd. (Cowansville (Québec) : Yvon Blais, 1991) à la page 225 :
| Dans un troisième groupe d'affaires, on déduit le caractère impératif du mot " peut " du contexte, de l'historique législatif, de la finalité de la loi, ou d'une considération des effets néfastes que produirait une discrétion, effets que le législateur est réputé vouloir éviter ; en somme, le tribunal fait appel aux règles générales d'interprétation en vue de déterminer si le législateur a voulu attribuer, non seulement un pouvoir, mais aussi un pouvoir qui soit discrétionnaire. |
[11] À cet égard, le raisonnement suivant du juge Addy dans Thyssen Mining Construction of Canada Ltd. c. La Reine, [1975] C.F. 81, pages 87 et 88 (C.F. 1re inst.), est tout à fait pertinent :
| Plusieurs précédents ont établi le principe suivant : si un pouvoir est conféré à un fonctionnaire pour qu'il l'utilise à l'avantage de personnes spécifiquement désignées et si sont spécifiées les conditions dans lesquelles ces personnes ont droit demander que ce pouvoir soit exercé, ce pouvoir doit être exercé et le tribunal ordonnera qu'il le soit. Dans certaines circonstances, un simple pouvoir peut impliquer le devoir d'exercer ce pouvoir, même si une telle obligation n'est pas expressément mentionnée. Les termes exprimant la faculté sont souvent interprétés comme impliquant l'obligation lorsque l'objet du pouvoir en question est de donner effet à un droit juridique. Cependant lorsque, dans leur sens ordinaire, les mots n'expriment pas que la faculté, il incombre alors à la personne qui prétend qu'il existe une obligation d'exercer le pouvoir, de démontrer que certaines circonstances de l'affaire créent cette obligation. |
[12] Le paragraphe 10(2) n'est pas, à proprement parler, une exception, étant donné que d'après les mots liminaires, il a été adopté " pour l'application du paragraphe (1) ", qui établit le principe selon lequel la sélection doit être faite au mérite. Le paragraphe 10(2) prévoit d'autres moyens de parvenir au résultat prescrit par le paragraphe 10(1) et le fait que ces moyens aient été choisis comme solutions de remplacement au mode prévu au paragraphe 10(1) ne signifie pas qu'ils lui sont inférieurs.
[13] Une fois que la Commission a prescrit, comme elle a le pouvoir de le faire aux termes du paragraphe 10(2), les circonstances dans lesquelles le mode de sélection prévu par ce paragraphe peut s'appliquer, et lorsque les circonstances semblent telles qu'il est inutile de procéder au type de concours prévu au paragraphe 10(1), il est tentant de dire que la Commission, qui a elle même défini ces circonstances, devrait appliquer le paragraphe 10(2). Une telle interprétation aurait l'avantage de protéger les titulaires des postes qui font l'objet de la réorganisation lorsqu'il est établi que les postes ne sont pas nouveaux. Bien entendu, ces titulaires ne disposeraient pas d'un droit d'être renommés à leur poste, mais ils auraient plutôt un droit à ce que leur candidature soit évaluée conformément à la norme du mérite prescrite par le paragraphe 10(2).
[14] Toutefois, il n'est pas nécessaire de décider de cette question dans un sens ou dans l'autre, parce qu'il existe à notre avis une autre façon de régler l'appel.
[15] En l'espèce, la preuve indique que la Commission, en supposant qu'elle avait le droit de choisir entre le mode prévu au paragraphe 10(1) ou celui prévu au paragraphe 10(2), avait décidé de choisir le mode prévu au paragraphe 10(2) lorsque les postes reclassifiés n'étaient pas nouveaux. Les appelants n'ont pas profité de ce mode de sélection uniquement parce que, de l'avis de Revenu Canada, leurs postes étaient nouveaux. Une fois que le comité d'appel a déterminé - et cette conclusion a été confirmée par le juge des requêtes - que les postes n'étaient pas nouveaux, le postulat en vertu duquel la Commission a exclu les appelants de ce mode s'est avéré faux et leur exclusion ne pouvait plus être justifiée étant donné qu'elle se fondait sur une considération erronée. En outre, la Commission ne devrait pas être autorisée, une fois qu'elle a choisi de procéder en vertu du paragraphe 4(2), à traiter différemment des employés qui se trouvent dans une situation semblable. Dans les circonstances, il n'est pas nécessaire de renvoyer la question au comité d'appel puisque celui-ci est parvenu à la bonne conclusion et qu'il ne pourrait rien faire de plus que de parvenir à la même conclusion pour d'autres motifs.
[16] L'avocat de l'intimé fait valoir que le comité d'appel n'avait pas le pouvoir de déterminer si les postes en question étaient nouveaux. L'intimé avait fait valoir le contraire devant le comité d'appel. Il avait raison alors et il a tort maintenant. Il est bien établi en droit, depuis la décision de la Cour suprême du Canada dans Canada (Procureur général) c. Brault, [1987] 2 R.C.S. 489 et dans Doré c. Canada, [1987] 2 R.C.S. 503, que pour déterminer si le principe du mérite a été bien appliqué - et cela s'applique au principe du mérite individuel autant qu'au principe du mérite relatif - un comité d'appel doit examiner ce qu'" [un] ministère a objectivement fait et non ce qu'il a, en droit, eu l'intention de faire ou l'interprétation qu'il en avait [...] " (Doré , précité, page 510, le juge Le Dain).
[17] Par conséquent, l'appel est accueilli avec dépens, la décision du juge des requêtes est infirmée et la décision du comité d'appel accueillant les appels contre les nominations est rétablie, quoique pour des motifs différents.
" Robert Décary "
Juge
Traduction certifiée conforme
Laurier Parenteau, LL. L.
COUR D'APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS ET PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER
No DU GREFFE : A-340-97
APPEL D'UNE ORDONNANCE DE LA SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE EN DATE DU 9 AVRIL 1997 DANS LE DOSSIER T-692-96
INTITULÉ DE LA CAUSE : James G. Laidlaw et al. c.
Le Procureur général du Canada
LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : le mercredi 6 mai 1998
le jeudi 7 mai 1998
MOTIFS DU JUGEMENT
DE LA COUR : le juge Desjardins
le juge Décary
le juge Létourneau
PRONONCÉS À L'AUDIENCE PAR : le juge Décary
ONT COMPARU :
Andrew Raven pour les appelants
Dogan Akman pour l'intimé
PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER :
Raven, Allen, Cameron & Ballantyne
Ottawa (Ontario) pour les appelants
George Thomson
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario) pour l'intimé