Date : 20041020
Dossier : IMM-2910-03
Référence : 2004 CF 1463
Toronto (Ontario), 20 octobre 2004
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE O'KEEFE
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
demandeur
et
ALBERTO SANDOVA ORTEGA, MARITA CASTILLO SERON,
CASTILLO MARILYN SANDOVAL
défendeurs
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire visant la décision rendue par la Section de la protection des réfugiés de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (la Commission), le 20 mars 2003, déterminant que les défendeurs sont des réfugiés au sens de la Convention.
[2] Le demandeur prie la Cour de rendre une ordonnance de la nature du certiorari annulant la décision de la Commission et lui renvoyant la demande des défendeurs pour examen par une formation différente.
Les faits
[3] Alberto Sandoval Ortega (le défendeur principal) est citoyen du Costa Rica. Les autres défenderesses, Marita Castillo Seron et Marilyn Yariela Sandoval Castillo, également citoyennes costariciennes, sont respectivement l'épouse et la fille du défendeur principal, et leur revendication de statut de réfugié est liée à la sienne.
[4] Le défendeur alléguait principalement à l'appui de sa demande d'asile qu'il avait fui le Costa Rica parce qu'il craignait pour sa vie en raison de ses activités syndicales. Il avait acquis la réputation de tenir tête à la direction et avait contribué à ce que la plainte d'un employé au sujet des primes de Noël 2001 soit reçue. Il avait en effet signalé la plainte au SITRAP, un syndicat représentant des travailleurs de plantations, lequel avait soumis la question au directeur général de la plantation. Ce dernier, après avoir fait enquête, avait suspendu l'administrateur de la plantation.
[5] À la suite de cet incident, le défendeur principal avait commencé à recevoir des téléphones de menaces et, quelques jours plus tard, il avait été battu par trois hommes masqués. Il avait alors consulté le sous-secrétaire général du SITRAP, Jorge Luis Barbosa, lequel, après avoir entendu la description des appels et de l'attaque, lui avait dit que la police ne pourrait pas faire grand chose avec si peu de renseignements sur l'identité des assaillants. Le défendeur principal avait alors démissionné de la plantation Gigantes et du syndicat et avait commencé à travailler pour une autre plantation située à quelques milles de la précédente.
[6] Le défendeur principal allègue qu'il a continué à recevoir des appels de menaces et qu'il a craint pour sa vie. La mère du défendeur a également reçu des appels téléphoniques où l'interlocuteur proférait des menaces de mort contre le défendeur et contre sa fillette.
[7] Le 11 avril 2002, le défendeur a fui au Canada et a envoyé sa femme et sa fille vivre chez sa belle-mère à Puerto Jimenes. La femme du défendeur principal a affirmé qu'elle avait continué à recevoir des appels de menaces lorsqu'elle demeurait chez sa mère et lorsqu'elle demeurait chez sa soeur. Les menaces la visaient ainsi que sa fille. Les deux défenderesses ont fui au Canada le 14 octobre 2002.
[8] L'audience sur la qualité de réfugié au sens de la Convention des trois défendeurs s'est tenue le 7 mars 2003.
[9] La Commission a accueilli la demande des défendeurs le 20 mars 2003.
[10] La présente demande de contrôle judiciaire soumise par le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration conteste la conclusion de la Commission selon laquelle les défendeurs sont des réfugiés au sens de la Convention.
Les motifs de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (Section de la protection des réfugiés)
[11] La Commission a déterminé que les principales questions soulevées étaient celles de la crédibilité des défendeurs et de la possibilité qu'ils se prévalent de la protection de l'État.
[12] Premièrement, la Commission a jugé les défendeurs crédibles parce qu'ils avaient témoigné avec franchise sans tenter d'embellir leur témoignage et sans se contredire. La Commission, ayant obtenu réponse aux deux questions qu'elle se posait relativement au témoignage des défendeurs, a conclu qu'ils disaient la vérité.
[13] Deuxièmement, la Commission, prenant note d'un récent sondage d'opinion indiquant qu'un pourcentage important de la population du Costa Rica ne faisait plus confiance au système judiciaire et à la police, a conclu que les défendeurs n'auraient pu obtenir la protection de l'État. La Commission a également signalé que le défendeur avait demandé conseil à une personne en position d'autorité, Jorge Luis Barbosa, sous-secrétaire général du SITRAB, et que ce dernier avait exprimé des doutes sur l'efficacité du recours à la police si l'identité des assaillants n'était pas connue, car la police exigerait des preuves plus solides que ce que le défendeur pouvait offrir. La Commission a conclu que « on pouvait porter l'affaire à l'attention de la police, mais sans grand espoir de succès » et qu'il n'était donc pas déraisonnable pour le défendeur principal de ne pas s'adresser à la police.
Argumentation du demandeur
[14] Le demandeur ne conteste pas la conclusion favorable de la Commission relativement à la crédibilité des défendeurs.
[15] Il soutient toutefois que la Commission a [traduction] « substantiellement allégé » la stricte obligation qu'avaient les défendeurs de repousser la présomption selon laquelle un État démocratique comme le Costa Rica pouvait les protéger adéquatement.
[16] Le demandeur fait valoir, plus particulièrement, que la conclusion de la Commission relative à la protection de l'État est manifestement déraisonnable, pour les raisons suivantes :
1. la Commission a erronément considéré un sondage d'opinion comme une preuve claire et convaincante de l'incapacité de l'État de protéger les défendeurs;
2. la Commission a erré en n'exigeant pas que les défendeurs se soient adressés à la police ou à d'autres autorités du pays;
3. la Commission n'a pas pris en considération des documents relatifs à la situation au Costa Rica qui indiquaient que les citoyens pouvaient se prévaloir de la protection de l'État.
Le sondage d'opinion
[17] Le demandeur soutient que la Commission a abusivement conclu qu'un sondage d'opinion dont l'échantillonnage statistique était inconnu démontrait de façon claire et convaincante que le Costa Rica n'était pas en mesure de protéger ses citoyens.
La demande de protection à l'État
[18] Le demandeur affirme que la Commission n'a pas appliqué une norme assez exigeante relativement à la question de savoir si le défendeur aurait dû chercher à obtenir la protection de l'État. Elle a conclu, vu les faits, que le défendeur pourrait faire appel à la police mais que cette démarche ne serait pas efficace parce qu'il ne possédait aucun élément de preuve pouvant identifier ses assaillants. Selon le demandeur, il ne s'ensuit pas nécessairement que la police n'a pas protégé le défendeur en ne cherchant pas à appréhender un assaillant inconnu, et la Commission a tiré une conclusion abusive en affirmant que la police n'était pas disposée à protéger les défendeurs ou qu'elle n'était pas en mesure de le faire.
[19] Le demandeur invoque les décisions Smirnov c. Canada (Secrétaire d'État), [1995] 1 C.F. 780 (1re inst.) et Syed c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (2000), 195 F.T.R. 39 (1re inst.) à l'appui de cet argument.
[20] Le demandeur soutient en outre que l'affaiblissement des normes applicables en matière de protection de l'État permettrait de prétendre qu'un État est incapable de protéger un ressortissant chaque fois que l'identité d'auteurs de voies de fait est inconnue.
Le traitement de la preuve documentaire
[21] Le demandeur affirme que la Commission a erré en s'appuyant sur un seul élément de preuve documentaire au sujet d'un incident violent survenu en 1999 pour tirer sa conclusion que les syndicalistes risquent d'être persécutés au Costa Rica. Selon le demandeur, l'objectivité de l'auteur de ce rapport pouvait être mise en doute, et la Commission aurait pu consulter des éléments de preuve plus récents.
[22] Il soutient en outre que la Commission aurait dû appliquer le principe établi dans l'arrêt Adu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1995] A.C.F. no 114 (QL), de la Cour d'appel fédérale, suivant lequel l'absence dans la preuve documentaire de ce qu'on pourrait normalement s'attendre à y retrouver peut faire douter d'une prétention.
[23] Le demandeur signale que la preuve documentaire déposée devant la Commission comportait le rapport de 2002 du Département d'État des États-Unis sur la situation des droits de la personne au Costa Rica ainsi qu'un rapport soumis à l'OMC au sujet des conditions de travail dans ce pays et qu'aucun de ces documents ne faisait état de persécution généralisée contre les syndiqués, et que la Commission avait donc erré en déterminant qu'un seul incident violent était suffisant pour démontrer l'incapacité de la police de réprimer la violence contre les militants syndicalistes.
[24] Le demandeur a ajouté que la Commission avait commis une erreur en n'examinant pas les éléments de preuve de sources publiques qui contredisaient la position selon laquelle le Costa Rica est incapable de protéger les syndiqués. Tout en convenant que la Commission n'est pas tenue de citer dans ses motifs tous les éléments de preuve qu'elle a pris en considération, le demandeur fait valoir qu'elle avait l'obligation d'expliquer pourquoi elle a accordé peu de poids à des éléments de preuve documentaire objectifs de nature contradictoire, compte tenu des circonstances de la présente espèce.
L'argumentation des défendeurs
[25] Les défendeurs conviennent que la norme applicable à l'examen des conclusions de la Commission sur la question de la protection de l'État est celle de la décision manifestement déraisonnable.
[26] Ils affirment que la Commission n'a pas commis d'erreur en concluant qu'ils ne pouvaient obtenir la protection de leur pays et soutiennent que le demandeur n'a pas établi que l'intervention de la Cour était justifiée.
[27] Premièrement, les défendeurs prétendent que le demandeur cherche essentiellement à obtenir une nouvelle appréciation de la preuve soumise à la Commission et que la Cour ne devrait pas accéder à sa demande.
[28] Ils soulignent que la Commission n'est pas obligée de mentionner chacun des renseignements qu'elle prend en considération relativement à la situation existant dans le pays, comme la Cour d'appel fédérale l'a indiqué dans Hassan c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (1992), 147 N.R. 317 (C.A.F.) et qu'en outre, le demandeur n'a pas lui-même cité de document contredisant l'évaluation faite par la Commission, selon laquelle les défendeurs ne pourraient, dans leur situation, se prévaloir de la protection de l'État.
[29] Selon les défendeurs, il était loisible à la Commission de prendre en considération un sondage d'opinion pour évaluer le bien-fondé de leur décision de ne pas demander à l'État de les protéger.
[30] Puisque la Commission avait déterminé qu'ils ne pouvaient se prévaloir de la protection de l'État, il devenait sans intérêt, prétendent-ils, de se demander s'ils avaient effectivement cherché à obtenir cette protection. S'appuyant sur l'arrêt Canada (Procureur général) c. Ward, [1993] 2 R.C.S. 689, ils affirment que les revendicateurs de statut de réfugié ne sont pas systématiquement obligés de demander la protection de l'État et que, dans leur cas, la Commission a conclu à bon droit qu'il n'était pas déraisonnable pour eux de ne pas demander protection aux autorités du pays, puisqu'il ressort de la preuve documentaire que cette protection n'aurait pu leur être accordée. Par conséquent, la Commission n'aurait pas commis d'erreur à cet égard, selon eux.
[31] Les défendeurs ont prié la Cour de rejeter la demande de contrôle judiciaire.
La question en litige
[32] La Commission a-t-elle commis une erreur en concluant que l'État ne pouvait protéger les défendeurs?
Les dispositions législatives applicables
[33] La définition de réfugié au sens de la Convention est énoncée à l'article 96 de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, et elle est ainsi libellée :
|
96. A qualité de réfugié au sens de la Convention - le réfugié - la personne qui, craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques:
a) soit se trouve hors de tout pays don't elle a la nationalité et ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de chacun de ces pays;
. . . |
96. A Convention refugee is a person who, by reason of a well-founded fear of persecution for reasons of race, religion, nationality, membership in a particular social group or political opinion,
(a) is outside each of their countries of nationality and is unable or, by reason of that fear, unwilling to avail themself of the protection of each of those countries; or
. . . |
Analyse et décision
[34] La Cour suprême du Canada a établi dans l'arrêt Ward, précité, le critère à appliquer pour trancher la question de la crainte justifiée de persécution (à la p. 723) :
D'une façon plus générale, que doit faire exactement le demandeur pour établir qu'il craint d'être persécuté? Comme j'y faisais allusion plus haut, le critère comporte deux volets : (1) le demandeur doit éprouver une crainte subjective d'être persécuté, et (2) cette crainte doit être objectivement justifiée. Ce critère a été formulé et appliqué par le juge Heald dans l'arrêt Rajudeen, précité, à la p. 134 :
L'élément subjectif se rapporte à l'existence de la crainte de persécution dans l'esprit du réfugié. L'élément objectif requiert l'appréciation objective de la crainte du réfugié pour déterminer si elle est fondée.
Voir également Ministre de l'Emploi et de l'Immigration c. Satiacum (1989), 99 N.R. 171 (C.A.F.), à la p. 173. . . .
[35] La Commission a jugé les défendeurs crédibles, et le demandeur ne conteste pas la conclusion de la Commission relative à l'élément subjectif du critère énoncé dans Ward, précité. Il soutient toutefois que les défendeurs n'ayant pas démontré de façon claire et convaincante que les autorités du Costa Rica étaient incapables de les protéger, la Commission a donc erronément conclu au bien-fondé de leur revendication du statut de réfugié.
[36] Pour le demandeur, la Commission a tiré une conclusion erronée à trois égards relativement à la protection de l'État : le sondage d'opinion, le traitement de la preuve documentaire et la demande de protection.
[37] J'examinerai d'abord la question de la demande de protection. Voici ce que la Commission a écrit sur la possibilité d'obtenir la protection de l'État au Costa Rica aux pages 3 et 4 de sa décision :
Par conséquent, si les demandeurs ont dit la vérité, comme je le crois, pourquoi n'ont-ils pas obtenu de protection de la part du Costa Rica ? Nous avons deux aspects à considérer ici.
L'un est un manque de confiance perceptible dans le système de protection en place au Costa Rica. Vingt-sept pour cent des habitants ont perdu confiance dans le système judiciaire du pays et trente-sept pour cent ne font pas confiance à la police.
L'autre est que le demandeur ne s'est pas adressé directement à un représentant des autorités pour obtenir conseil. Il est allé voir Jorge Luis Barbosa, le secrétaire général adjoint du SITRAP. Ce dernier doutait de l'utilité de signaler l'incident à la police étant donné que l'identité de l'agresseur était inconnue. Selon lui, de simples soupçons étaient insuffisants. La police aurait réclamé des preuves plus tangibles que celles que le demandeur avait à offrir. Bref, on pouvait porter l'affaire à l'attention de la police, mais sans grand espoir de succès.
M. Barbosa, syndicaliste d'expérience, savait vraisemblablement de quoi il parlait. Le demandeur était un journalier ne comptant que six années d'études. Il n'avait pas de raison de mettre ses paroles en doute. Il n'est pas allé voir la police directement pour vérifier si M. Barbosa avait raison. Il a simplement accepté ce que le syndicaliste lui a dit. Dans les circonstances, le fait que le demandeur ne soit pas allé voir la police n'est pas déraisonnable à mon avis.
[38] Il ressort de la preuve que le défendeur principal ne s'est pas adressé à la police pour obtenir protection; il a plutôt consulté le sous-secrétaire général du SITRAB, lequel lui a fait part de ses doutes au sujet de l'utilité d'une démarche auprès de la police si l'identité de l'agresseur n'était pas connue. La Commission a conclu qu'il était possible d'aller voir la police, mais qu'il n'y avait pas de chance de succès. Elle a ajouté qu'il n'était pas déraisonnable pour le défendeur principal d'avoir accepté le conseil donné par le sous-secrétaire général et de ne pas avoir fait de démarche auprès de la police.
[39] La Commission s'est rendue à l'argument selon lequel il était raisonnable que le défendeur principal ne demande pas la protection de la police après s'être fait dire par le sous-secrétaire général qu'une telle démarche n'aurait aucune chance de succès étant donné qu'il ne connaissait pas l'identité de l'agresseur ou de l'auteur des appels de menace. Elle n'a pas dit que la police ne serait pas disposée à apporter son aide ou qu'elle était de mèche avec les présumés persécuteurs. À mon avis, le critère appliqué par la Commission en matière de protection de l'État était trop exigeant car, essentiellement, la Commission exigeait la quasi-perfection de la police du Costa Rica, au lieu de reconnaître que la raison d'être de la protection des réfugiés est de prendre le relais lorsque des gens dans la situation des défendeurs n'ont plus d'autre issue. En l'espèce, les défendeurs ne se sont pas adressés à la police, et il n'existe pas de preuve claire et convaincante que le Costa Rica n'est pas en mesure de protéger les défendeurs, même si la police est incapable d'arrêter les agresseurs du défendeur principal. Comme le juge Gibson l'a indiqué dans la décision Smirnov, précitée, au paragraphe 11 :
. . . C'est une réalité moderne que la protection offerte est parfois inefficace. Bien des incidents de harcèlement ou de discrimination ou à la fois de harcèlement et de discrimination peuvent survenir d'une manière qui rend très difficiles toute enquête et toute protection efficaces. Le recours à des lettres non signées qui ne donnent pas l'identité de leurs auteurs et à des communications téléphoniques établies au hasard dans lesquelles la personne qui appelle ne s'identifie pas en constituent des exemples. Un simple incident de dégradation d'un bien en constitue un autre. Les requérants ont été victimes de ces genres d'incidents et n'ont pas obtenu satisfaction lorsqu'ils les ont signalés à la milice ou à la police. Il est également difficile premièrement d'enquêter efficacement sur des agressions commises au hasard, comme celles subies par les requérants, où les agresseurs ne sont pas connus de la victime et dont aucun tiers n'a été témoin et deuxièmement de protéger efficacement la victime contre ses agresseurs. Dans de tels cas, même la police la plus efficace, la mieux équipée et la plus motivée aura de la difficulté à fournir une protection efficace. Notre Cour ne devrait pas imposer à d'autres pays une norme de protection « efficace » que malheureusement la police de notre propre pays ne peut parfois qu'ambitionner d'atteindre.
[40] Il convient selon moi d'accueillir la demande de contrôle judiciaire car la Commission, en appliquant un critère trop exigeant relativement à la protection de l'État a rendu une décision manifestement déraisonnable.
[41] Il n'est pas nécessaire que j'examine les autres arguments du demandeur.
[42] La demande de contrôle judiciaire est donc accueillie et l'affaire est renvoyée à une formation différente de la Commission pour nouvel examen.
[43] Les défendeurs ont soumis la question suivante pour certification comme question grave de portée générale :
[traduction] Les personnes qui revendiquent le statut de réfugié assument-elles l'obligation distincte de chercher à obtenir la protection de l'État lorsque le gouvernement n'est pas un agent de persécution?
[44] Après examen de ladite question et de l'argumentation des parties à son sujet, j'estime qu'il n'y a pas lieu de la certifier comme question grave de portée générale puisqu'il faut pour y répondre examiner les faits de chaque espèce.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
1. La demande de contrôle judiciaire est accueillie et l'affaire est renvoyée à une formation différente de la commission pour nouvel examen.
2. Aucune question grave de portée générale n'est certifiée.
« John A. O'Keefe »
J.C.F.
Traduction certifiée conforme, LL.L., Trad. a.
Ghislaine Poitras
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-2910-03
INTITULÉ : MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET
DE L'IMMIGRATION
demandeur
et
ALBERTO SANDOVA ORTEGA, MARITA
CASTILLO SERON, CASTILLO MARILYN
SANDOVAL
défendeurs
LIEU DE L'AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : 22 JUIN 2004
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE DU JUGE O'KEEFE
COMPARUTIONS :
Jamie Todd
POUR LE DEMANDEUR
Lisa R. G. Winter-Card
POUR LES DÉFENDEURS
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Morris Rosenberg
Sous-procureur général du Canada
Toronto (Ontario)
POUR LE DEMANDEUR
Niren and Associates
Toronto (Ontario)
POUR LES DÉFENDEURS
COUR FÉDÉRALE
Date : 20041020
Dossier : IMM-2910-03
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
demandeur
et
ALBERTO SANDOVA ORTEGA, MARITA CASTILLO SERON, CASTILLO MARILYN SANDOVAL
défendeurs
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE