Date : 19991126
T-1842-98
OTTAWA (ONTARIO), LE 26 NOVEMBRE 1999
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE LUTFY
E n t r e :
JEANNE PAGNAN,
demanderesse,
- et -
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
défendeur.
ORDONNANCE
LA COUR, STATUANT SUR la demande présentée par la demanderesse en vue d"obtenir le contrôle judiciaire de la décision rendue le 29 octobre 1997 par l"enquêteur A. Preto ;
VU les observations écrites des parties et l"audience qui a eu lieu le 3 novembre 1999 à Ottawa (Ontario) :
1. REJETTE la présente demande de contrôle judiciaire ;
2. CONDAMNE la demanderesse à verser la somme de 500 $ au défendeur à titre de dépens.
" Allan Lutfy "
J.C.F.C.
Traduction certifiée conforme
Laurier Parenteau, LL. L.
Date : 19991126
T-1842-98
E n t r e :
JEANNE PAGNAN,
demanderesse,
- et -
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
défendeur.
MOTIFS DE L"ORDONNANCE
LE JUGE LUTFY
[1] La Cour est saisie d"une demande de contrôle judiciaire visant à faire annuler la décision par laquelle un enquêteur nommé en vertu de l"article 7.1 de la Loi sur l"emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-33, a décidé de faire enquête sur la plainte portée par la demanderesse au sujet de son statut de fonctionnaire.
GENÈSE DE L"INSTANCE
[2] La demanderesse a commencé en novembre 1991 à travailler comme agent de programme au Service canadien de la faune à Environnement Canada.
[3] En octobre 1993, après que sa candidature eut été retenue à la suite du lancement d"un concours international, la demanderesse a accepté, avec le consentement de ses supérieurs, une affectation comme coordonnatrice de programme auprès du Secrétariat de la conservation de la flore et de la faune arctiques, un groupe de travail mis sur pied par huit pays arctiques, dont le Canada.
[4] Le 20 octobre 1994, la demanderesse a été informée qu"en raison de la cessation de ses fonctions au Service canadien de la faune, ses services deviendraient excédentaires au Ministère. Conformément à la Directive sur le réaménagement des effectifs, elle s"est vue accorder le statut d"employée excédentaire pour une période de six mois. Son statut d"employée excédentaire a été prorogé jusqu"au 31 mars 1996 conformément aux modalités de la directive et aux nouvelles dispositions adoptées à la suite du budget de 1995. Par suite d"une procédure de règlement des griefs, l"administrateur général dont elle relevait a prorogé au 9 juin 1996 son statut d"employée excédentaire.
[5] Dans l"intervalle, la demanderesse a travaillé sans interruption pour le Secrétariat de la CFFA jusqu"au 31 mars 1996, après reconduction de son mandat initial. La dernière reconduction, pour une période de douze mois commençant le 1er avril 1995, a été signée par la demanderesse et son supérieur au Ministère. Elle renfermait les stipulations suivantes :
| [TRADUCTION] |
| La présente employée, qui est par la présente déclarée excédentaire, continuera a être recommandée pour des postes au sein de la fonction publique et jouira, au cours de la période de son affectation, du même traitement et des mêmes avantages en conformité avec la Directive sur le réaménagement des effectifs. L"employée sera informée par écrit de toute modification à la Directive sur le réaménagement des effectifs dès que cette modification sera connue. |
La demanderesse a noté " impossible " lorsqu"elle a signé cet ajout.
[6] Le 1er mai 1996, la demanderesse a pris sa retraite de la fonction publique fédérale.
[7] Le 11 avril 1997, la demanderesse a, en vertu de l"article 7.1 de la Loi sur l"emploi dans la fonction publique, demandé à la Commission de la fonction publique d"effectuer une enquête. Elle réclamait la mesure de redressement suivante : [TRADUCTION] " Régulariser mon statut d"employée à titre de coordonnatrice de programme (CFFA) pour la période de 1993 à 1996 par des mesures de classification ou de dotation ". Si j"ai bien compris cette demande, la demanderesse cherchait à faire " régulariser " les fonctions qu"elle exerçait à la CFFA pour qu"elles soient considérées comme un poste au sein de la fonction publique fédérale.
[8] Dans son rapport sur le dossier en date du 29 octobre 1997, l"enquêteur a conclu que les allégations formulées dans la demande d"enquête de la demanderesse étaient mal fondées et qu"aucune intervention de la Commission de la fonction publique n"était justifiée. La demanderesse sollicite par la présente le contrôle judiciaire de la décision de l"enquêteur.
QUESTIONS SOUMISES À L"ENQUÊTEUR
[9] Pour bien juger la présente demande de contrôle judiciaire, il est impératif de comprendre les questions qui ont été portées à l"attention de l"enquêteur et la façon dont il les a tranchées. Il y a trois documents qui permettent de cerner les questions que la demanderesse a soumises à l"enquêteur : a) sa demande d"enquête, qui contient un exposé des allégations de huit pages ; b) le compte rendu de la réunion préalable, dans lequel on trouve un résumé des allégations de la demanderesse et de la réponse du Ministère ; c) les observations écrites de vingt-neuf pages que la demanderesse a déposées devant l"enquêteur. On trouve également dans le dossier les notes dans lesquelles l"enquêteur résume la réunion d"instruction au cours de laquelle les parties ont formulé des observations oralement, ainsi, évidemment, que le rapport sur le dossier ou la décision de l"enquêteur. J"ai attentivement examiné ces cinq documents.
[10] Les allégations que la demanderesse a formulées devant l"enquêteur sont résumées dans le compte rendu de la réunion préalable :
| [TRADUCTION] |
| Mme Pagnan convient que ses allégations peuvent être résumées comme suit : |
| Traitement injuste, en violation des règles et des règlements régissant les nominations et le réaménagement des effectifs au sein de la fonction publique au motif que : |
| a) le Ministère n"a pas régularisé sa situation d"emploi au cours de la période de 1993 à 1996 au cours de laquelle la plaignante exerçait des fonctions se rapportant à la prestation de services pour le compte du programme du Secrétariat de la conservation de la flore et de la faune arctiques (CFFA) de la Stratégie pour l'environnement arctique ; |
| b) elle a conservé sans interruption son statut d"employée excédentaire entre 1994 et le 1er mai 1996 (date à laquelle la plaignante s"est prévalue du Régime d'encouragement à la retraite anticipée). |
[11] Ce résumé des allégations de la demanderesse a été remanié quelque peu au cours de l"exposé verbal qui a eu lieu devant l"enquêteur. Dans son rapport sur le dossier, l"enquêteur a fait état de trois allégations, qu"elle avait relevées à l"audience :
| a) la demanderesse allègue qu"elle a été irrégulièrement déclarée employée excédentaire, étant donné que son contrat avec le Secrétariat de la CFFA l"avait amené à tort à croire qu"elle serait embauchée à l"expiration de la période ; |
| b) la demanderesse affirme que le Ministère n"avait pas le droit de la déclarer employée excédentaire alors qu"elle travaillait à temps plein comme BI-03 et faisait du travail de secrétariat à la CFFA. Elle ajoute qu"elle n"aurait dû être déclarée employée excédentaire qu"après avoir cessé ses fonctions au Secrétaritat de la CFFA ; |
| c) la demanderesse affirme que le Ministère ne l"a pas bien mise en valeur au sein de la fonction publique fédérale. |
Cet exposé différent des questions en litige est sans conséquence.
[12] Il serait incorrect, à mon avis, de soulever dans le cadre de la présente demande de contrôle judiciaire une question qui n"a pas été portée à l"attention de l"enquêteur. Je constate par ailleurs que la demanderesse n"a pas repris, dans le cadre de la présente instance, l"argument avancé par son ancien avocat devant l"enquêteur au sujet de l"article 34 du Règlement sur l"emploi dans la fonction publique, DORS/93-286.
PRÉTENTIONS ET MOYENS DE LA DEMANDERESSE
[13] Les observations orales avancées pour le compte de la demanderesse étaient formulées quelque peu différemment de celles qui se trouvaient dans son mémoire. La thèse de la demanderesse comporte vraisemblablement trois volets.
[14] Elle affirme en premier lieu que son poste d"attache au Service canadien de la faune ne pouvait être déclaré excédentaire tant que le Ministère l"autorisait à exercer ses fonctions au Secrétariat de la CFAA jusqu"à la date de sa retraite, le 1er mai 1996.
[15] Deuxièmement, en raison du défaut du Ministère d"officialiser au sein de la fonction publique les fonctions que la demanderesse exerçait au Secrétariat de la CFAA, la demanderesse exécutait ces fonctions dans le cadre de son poste d"attache au Service canadien de la faune.
[16] Troisièmement, l"enquêteur n"a pas examiné comme il se doit la plainte formulée par la demanderesse au sujet des circonstances dans lesquelles son mandat au Secrétariat de la CFAA avait été prorogé au 31 mars 1996.
[17] En résumé, la demanderesse réclame l"annulation du rapport sur le dossier de l"enquêteur en raison de son défaut d"examiner ces questions à la lumière des éléments dont il disposait.
PRÉTENTIONS ET MOYENS DU DÉFENDEUR
[18] L"avocat du défendeur laisse entendre que les questions soulevées par la demanderesse se résument en une seule : l"enquêteur a-t-il commis une erreur en concluant que le Service canadien de la faune pouvait à juste titre déclarer excédentaire ou abolir le poste d"attache de la demanderesse alors qu"elle était en détachement au Secrétariat de la CFFA ?
[19] Suivant le défendeur, l"enquêteur n"a pas commis d"erreur en concluant que : a ) la demanderesse avait poursuivi son affectation au Secrétariat de la CFFA de son plein gré ; b) les fonctions qu"elle exerçait au Secrétariat de la CFFA n"avaient rien à voir avec son poste d"attache et ne constituaient pas un poste permanent au sein de la fonction publique fédérale; c) son poste d"attache a été aboli correctement; et d) le Ministère n"a pas agi irrégulièrement en ne régularisant pas les fonctions de la demanderesse au Secrétariat de la CFFA au sein de la fonction publique fédérale.
ANALYSE
[20] Il est utile de comprendre le cadre législatif dans lequel l"enquêteur a effectué son enquête. On le trouve aux articles 7.1 et 7.2 de la Loi sur l"emploi dans la fonction publique :
| 7.1 The Commission may conduct investigations and audits on any matter within its jurisdiction. 7.2 In connection with and for the purposes of any investigation or report, other than an audit, by the Commission under this Act, the Commission has all the powers of a commissioner under Part II of the Inquiries Act. |
7.1 La Commission peut effectuer les enquêtes et vérifications qu'elle juge indiquées sur toute question relevant de sa compétence. 7.2 Pour les besoins de tout rapport ou enquête qu'elle effectue sous le régime de la présente loi, sauf dans le cas des vérifications, la Commission dispose des pouvoirs d'un commissaire nommé au titre de la partie II de la Loi sur les enquêtes. |
[21] Le mandat de l"enquêteur chargé de procéder à une enquête prévue à la Loi sur les enquêtes , L.R.C. (1985), ch. I-11 est précisé par décret. Dans le cas d"une enquête effectuée en vertu de l"article 7.1 de la Loi sur l"emploi dans la fonction publique, le mandat de l"enquêteur est toutefois déclenché par la demande d"enquête présentée par le plaignant.
[22] Dans sa première conclusion de fait, l"enquêteur a conclu que les fonctions que la demanderesse exécutait au Secrétariat de la CFFA ne constituaient pas un poste permanent au sein de la fonction publique fédérale. L"enquêteur a conclu que le poste d"attache de la demanderesse était celui [TRADUCTION] " d"agent de programme international (intermédiaire BI-03) à la direction générale des relations extérieures du [Service canadien de la faune ] [...] un poste permanent au sein de la [fonction publique fédérale] ". L"enquêteur a complété sa conclusion de fait en déclarant :
| [TRADUCTION] |
| Le travail que la plaignante a de son plein gré accepté aux termes de l"entente d"affectation intervenue entre le Service canadien de la faune et le groupe de travail international sur la CFFA ne constituait manifestement pas un poste permanent au sein de la fonction publique fédérale. En fait, il s"agissait de toute évidence d"un travail effectué à l"extérieur de la fonction publique fédérale, c"est-à-dire d"un travail effectué pour et avec la communauté internationale des pays participants membres de la Stratégie de protection de l'environnement arctique, à savoir le Danemark, la Finlande, l"Icelande, la Norvège, l"ex Union Soviétique, la Suède, les États-Unis d"Amérique et le Canada. |
[23] Si j"ai bien compris l"argument qu"il a formulé en réponse, l"avocat affirme que, parce que le Ministère n"a pas créé de nouveau poste au sein de la fonction publique pour officialiser les fonctions exercées par la demanderesse au Secrétariat de la CFFA, elle doit avoir exécuté ces fonctions dans le cadre de son poste d"attache BI-03. Ce n"est toutefois pas la thèse que la demanderesse a défendue devant l"enquêteur. Elle ne saurait donc être invoquée pour contester avec succès le rapport sur le dossier de l"enquêteur.
[24] La demanderesse n"a jamais prétendu devant l"enquêteur que son affectation au Secrétariat de la CFFA constituait une nomination déguisée. D"ailleurs, la demanderesse a fait remarquer à plusieurs reprises dans ses observations que le travail qu"elle effectuait au Secrétariat de la CFFA était différent de celui de son poste d"attache au Service canadien de la faune.
[25] Par exemple, dans son exposé d"allégations, la demanderesse écrit : [TRADUCTION] " En théorie, j"exécutais les fonctions d"agent de programme international (BI-03) au Service canadien de la faune [...] mais en réalité [...] j"exerçais les fonctions de coordonnatrice de programme et secrétaire administrative au Secrétariat de la CFFA. " La demanderesse a répété cette assertion dans les observations écrites qu"elle a soumises à l"enquêteur :
| [TRADUCTION] |
| Je ne conteste pas le fait que le poste d"agent de programme international ait été déclaré excédentaire. Ce que je conteste, c"est le moment où cette décision a été prise et la façon dont elle a été mise à exécution, ainsi que la manière dont le Ministère a traité la question de mon affectation à titre de secrétaire administrative au Secrétariat de la CFFA . |
En d"autres termes, la demanderesse conteste uniquement le moment qui a été retenu pour supprimer son poste d"attache. Elle n"a pas fait valoir devant l"enquêteur que son poste d"attache ne pouvait pas être aboli parce qu"il incorporait ses fonctions au Secrétariat de la CFFA. Je répète qu"elle reconnaît, à juste titre selon moi, que son poste d"attache était distinct des fonctions qu"elle exerçait au Secrétariat de la CFFA.
[26] Je suis convaincu qu"il était loisible à l"enquêteur de conclure, vu le dossier qui lui était soumis, que les fonctions que la demanderesse exerçait au Secrétariat de la CFFA ne constituaient pas un poste permanent au sein de la fonction publique fédérale. La demanderesse a continué à travailler à son bureau d"Ottawa et était rémunérée par l"Administration fédérale qui, à son tour, facturait le groupe international. Il est toutefois acquis aux débats qu"en pratique, elle travaillait pour le Secrétariat de la CFFA, mais qu"on lui demandait à l"occasion d"exécuter des tâches précises se rapportant à son poste d"attache, ce qui s"accorde avec la thèse qu"a défendue la demanderesse, du moins devant l"enquêteur, à savoir que les fonctions qu"elle exécutait au Secrétariat de la CFFA étaient différentes de celles qu"elle exerçait dans le cadre de son poste au Ministère. La CFFA était un organisme international que le Canada appuyait, mais qui était distinct et indépendant de l"Administration fédérale. Je n"accorde aucune pertinence à l"argument de la demanderesse suivant lequel la CFFA n"était pas une " entité juridique ".
[27] L"enquêteur s"est également penché sur l"allégation de la demanderesse suivant laquelle le Ministère aurait dû régulariser le travail qu"elle exerçait au Secrétariat de la CFFA en créant un nouveau poste au sein du Ministère. Voici la conclusion qu"elle a tirée sur cette question :
| [TRADUCTION] |
| Bien qu"on puisse comprendre, si on se place du point de vue de la demanderesse, qu"il était hautement souhaitement que le Ministère officialise son travail au Secrétariat de la CFFA (qu"elle avait accepté de faire pour des tâches désignées) en créant un poste au sein de la fonction publique fédérale, on ne m"a soumis aucun élément de preuve me permettant de conclure que le Ministère a eu tort de ne pas de le faire ou qu"il a été induit en erreur par la plaignante de quelque façon que ce soit à cet égard. |
[28] Contrairement à ce que prétend la demanderesse en l"espèce, cette conclusion ne permet pas de conclure que l"enquêteur n"a pas tenu compte des éléments d"information qui lui étaient soumis. Ce qu"elle a conclu c"est que, vu l"ensemble de la preuve qui lui était soumise, le Ministère n"était nullement tenu de créer un nouveau poste pour les fonctions exercées par la demanderesse au Secrétariat de la CFFA. J"estime, là encore, qu"il lui était loisible de tirer cette conclusion vu les éléments d"information dont elle disposait. Mon propre examen du dossier de la présente instance ne m"a permis de découvrir aucun élément d"information qui me justifierait de conclure que le Ministère avait l"obligation de créer un poste au sein de la fonction publique pour officialiser les fonctions que la demanderesse exerçait au Secrétariat de la CFFA.
[29] L"enquêteur a établi une nette distinction entre le poste permanent que la demanderesse occupait au Service canadien de la faune et son poste au Secrétariat de la CFFA. À son avis, le premier relevait de la fonction publique fédérale, mais pas le second. L"enquêteur a également conclu que le Ministère ne s"était pas engagé à créer un poste distinct au sein de la fonction publique pour tenir compte des fonctions exercées par la demanderesse au Secrétariat de la CFFA et qu"il n"était pas tenu de le faire. À mon avis, ces conclusions sont raisonnables, ne sont entachées d"aucune erreur qui donnerait ouverture à un contrôle judiciaire et constituent une réponse complète à l"opinion erronée de la demanderesse suivant laquelle, en raison du défaut du Ministère d"officialiser les fonctions qu"elle exerçait au Secrétariat de la CFFA en créant un poste au sein de la fonction publique, il s"ensuit qu"elle exerçait les fonctions en question dans le cadre de son poste d"attache, qui ne pouvait en conséquence être déclaré excédentaire avant mai 1996.
[30] Dans les observations écrites qu"elle a soumises à l"enquêteur, la demanderesse s"est également plainte des présumées mesures unilatérales prises par le Ministère pour prolonger son détachement au Secrétariat de la CFFA et du présumé défaut du Ministère de l"aider à se trouver un autre emploi au cours de sa période de priorité d"employée excédentaire. L"enquêteur a conclu comme suit :
| [TRADUCTION] |
| Je ne suis pas convaincue qu"on a refusé à la plaignante la possibilité de se trouver un autre emploi, comme elle le prétend. Je conclus plutôt que la plaignante aurait pu insister pour être relevée de ses fonctions au Secrétariat, mais qu"elle a choisi de ne pas le faire, et que, ce faisant, elle a, malheureusement pour elle, sérieusement limité ses possibilités de se trouver un autre emploi au sein de la fonction publique fédérale. Je constate que l"entente d"affectation qu"elle a signée le 1er octobre 1993 était sujette à une renégociation de ses conditions par l"un ou l"autre des signataires, y compris la plaignante. Autrement dit, il n"y avait rien qui empêchait la plaignante d"exiger la renégociation des conditions de l"entente pour se ménager un peu de temps pour se chercher un autre emploi ou même pour résilier tout simplement l"entente d"affectation. |
Là encore, la conclusion de l"enquêteur n"est à mon avis entachée d"aucune erreur donnant ouverture à un contrôle judiciaire.
[31] Ainsi que je l"ai déjà précisé, sauf erreur, la demanderesse n"a pas contesté devant l"enquêteur le droit du Ministère d"abolir son poste d"attache. Les principaux reproches qu"elle adresse au Ministère est qu"il n"a pas régularisé les fonctions qu"elle exerçait au Secrétariat de la CFFA en créant un poste au sein de la fonction publique et qu"il ne pouvait mettre fin à son poste d"attache tant qu"elle continuait à exercer ses fonctions au Secrétariat de la CFFA. Elle affirme également qu"un superviseur du Ministère l"a assurée en 1993 que son poste d"attache ne serait pas aboli tant qu"elle travaillerait au Secrétariat de la CFFA.
[32] Je ne puis retenir l"argument de la demanderesse que le consentement du Ministère, voire l"encouragement qu"il lui a manifesté au sujet de la reconduction dans ses fonctions qui lui a été accordée le 31 mars 1996, est incompatible avec la décision de mettre fin à son poste d"attache. La demanderesse a elle-même fait remarquer, du moins dans les observations qu"elle a formulées devant l"enquêteur, que le poste qu"elle occupait au Secrétariat du CFFA était différent de son poste d"attache. Même si le Ministère pouvait être intéressé à prolonger le statut d"employée exccédentaire de la demanderesse pour faciliter son travail au Secrétariat de la CFFA, cette situation n"avait aucune incidence sur la capacité de l"administrateur principal d"abolir son poste d"attache en vertu du paragraphe 29(1) de la Loi sur l"emploi dans la fonction publique.
[33] À l"audition de la présente demande, la demanderesse a abandonné le moyen qu"elle tirait de l"iniquité procédurale.
[34] En résumé, je conclus que le rapport sur le dossier rédigé par l"enquêteur le 29 octobre 1997 n"est entaché d"aucune erreur donnant ouverture à un contrôle judiciaire. En conséquence, la présente demande de contrôle judiciaire sera rejetée avec dépens, lesquels sont fixés à 500 $.
" Allan Lutfy "
J.C.F.C.
Ottawa (Ontario)
Le 26 novembre 1999
Traduction certifiée conforme
Laurier Parenteau, LL. L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS ET PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER
| No DU GREFFE : T-1842-98 |
| INTITULÉ DE LA CAUSE : Jeanne Pagnan c. Procureur général du Canada |
| LIEU DE L"AUDIENCE : Ottawa (Ontario) |
| DATE DE L"AUDIENCE : le 3 novembre 1999 |
MOTIFS DE L"ORDONNANCE prononcés par le juge Lutfy le 26 novembre 1999
ONT COMPARU :
| Me David Yazbeck pour la demanderesse |
Me Jacquie de Aquayo
| Me Sanderson Graham pour le défendeur |
PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER :
| Raven, Allen, Cameron & Ballantyne pour la demanderesse |
Ottawa (Ontario)
| Me Morris Rosenberg pour le défendeur |
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario)