Date : 20040126
Dossier : T-1221-02
Référence : 2004 CF 119
Ottawa (Ontario), le 26 janvier 2004
EN PRÉSENCE DE MADAME LA PROTONOTAIRE MIREILLE TABIB
ENTRE :
STEPHEN M. BYER
demandeur
et
L'HONORABLE JOHN M. REID
(Commissaire à l'information du Canada)
défendeur
et
J.G.D. (DAN) DUPUIS
(Directeur général, Enquête et révisions
Commissariat à l'information du Canada)
défendeur
et
DONNA BILLARD
(Enquêteur, Commissariat à l'information du Canada)
défendeur
et
L'HONORABLE LUCIENNE ROBILLARD
(Présidente du Conseil du Trésor du Canada)
défenderesse
et
JOCELYNE SABOURIN
(Coordonnatrice de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels Communications et Services exécutifs
Secrétariat du Conseil du Trésor)
défenderesse
et
THIERRY TERRACOL
(Analyste de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada)
défendeur
et
L'HONORABLE MARTIN CAUCHON
(Procureur général et ministre de la Justice du Canada)
défendeur
et
ROBERT L. BYER
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LA PROTONOTAIRE TABIB
[1] Le demandeur a introduit une demande contre différents représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (ci-après le SCT) et du Commissariat à l'information du Canada (ci-après le Commissaire), sollicitant le contrôle judiciaire de leurs décisions relativement au refus partiel de sa demande de communication de documents en vertu de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. 1985, ch. A-1 (la Loi).
[2] Dans ce contexte, je suis saisie des cinq requêtes suivantes :
1. La requête du demandeur sollicitant l'autorisation de modifier son avis de demande.
2. La requête du Commissaire pour une ordonnance radiant l'avis de demande ou prescrivant qu'il y ait deux demandes distinctes.
3. La requête du demandeur pour une décision sur l'opposition du Commissaire à la demande de transmission de documents présentée par le demandeur en application des articles 317 et 318 des Règles.
4. La requête du SCT en autorisation de dépôt d'un affidavit confidentiel.
5. La requête du SCT pour une modification de la désignation des défendeurs.
[3] Toutes les requêtes ont été entendues le même jour, dans leur ordre d'inscription. Les trois premières requêtes sont interdépendantes et les parties ont convenu que l'ordre d'audition des requêtes et de leur examen est convenable.
La procédure :
[4] Les présentes requêtes résultent de la demande du demandeur pour la communication des procès-verbaux no 816967 et no 816968 concernant la politique du Conseil du Trésor sur les réclamations et les paiements à titre gracieux ainsi que tous les documents de travail destinés à présenter des problèmes, des analyses ou des options politiques lors de l'adoption de la politique en question. Le SCT n'a consenti qu'à la communication de 6 des 95 pages de documents qui correspondent à la demande du demandeur, au motif que ces autres pages entrent dans le champ d'application du paragraphe 69(1) de la Loi. En conséquence, le demandeur a déposé une plainte devant le Commissaire, qui a fait enquête sur la plainte et a conclu qu'elle n'était pas fondée parce que le demandeur, entre autres, avait obtenu la communication de tous les documents auxquels il avait droit.
[5] La question principale en l'espèce est de savoir si certains documents ou parties de documents ont été retenus en application des alinéas 69(1)a), e) ou g) de la Loi, alors qu'ils auraient dû être extraits d'autres documents et communiqués comme _ documents de travail _ conformément à l'alinéa 69(3)b). Cette procédure implique l'application des principes énoncés par le juge Blanchard dans Le Commisssaire à l'information c. Le ministre de l'Environnement du Canada et Ethyl Canada Inc., [2001] 3 C.F. 514 (ci-après _ Ethyl Canada _).
[6] Il ne ressort pas du dossier dont je dispose que le SCT ou le Commissaire a tenu compte en l'espèce des principes énoncés dans Ethyl Canada, ou s'il n'en a pas été tenu compte, si l'application de ces principes aurait changé la décision du SCT sur la communication des documents. Ce qui est sûr c'est que ni la réponse du SCT ni le rapport du Commissaire n'ont mentionné les lignes directrices énoncées dans Ethyl Canada et que, le 26 septembre 2002, après l'introduction de la présente demande, l'avocat du Commissaire a écrit au demandeur et a fait les concessions et les commentaires suivants :
[TRADUCTION]
[...] qu'il aurait été convenable, dans votre cas, de faire une recommandation conforme à l'ordonnance rendue par le juge Blanchard dans la décision précitée et de l'adresser à la direction de l'office fédéral en cause et à vous-même en conséquence. Le Commissaire à l'information est cependant d'avis que la doctrine du functus officio l'empêche de rouvrir l'enquête à sa guise vu les circonstances de l'espèce.
[7] La formulation de la lettre du Commissaire montre que la position adoptée dans la lettre constitue un changement de position par rapport à celle qu'il avait adoptée durant l'enquête.
[8] Dès le début de la présente demande, le demandeur a prétendu que le SCT et le Commissaire ont délibérément et de mauvaise foi refusé de tenir compte de la décision Ethyl Canada en prenant leurs décisions. Le demandeur a pris la lettre du Commissaire datée du 26 septembre et le changement de position comme une autre preuve de mauvaise foi de la part du Commissaire dans la conduite de son enquête et dans sa conclusion.
[9] L'avis de demande initial du demandeur sollicite les réparations suivantes :
[TRADUCTION]
1. La révision par la Cour de la décision du Commissaire à l'information du Canada d'accepter les décisions du Conseil du Trésor du Canada, prises par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, en application des dispositions de la Loi sur l'accès à l'information, et ordonner la communication au demandeur des documents qui ont été à tort et illégalement exclus de la communication par le(s) défendeur(s).
2. La délivrance d'un bref de mandamus par la Cour, enjoignant aux défendeurs de communiquer au demandeur les documents suivants :
[a] tous les documents de travail se rapportant aux procès-verbaux nos 816967 et 816968, destinés à présenter des problèmes, des analyses ou des options politiques au Conseil lors de la décision concernant la Politique sur les réclamations et paiements à titre gracieux, adoptée le 5 septembre 1991 et révisée le 1er juin 1998, conformément à l'alinéa 69(3)b), de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. 1985, ch. A-1; 1992 ch.1, art. 144(f).
[b] Tout le contenu des documents et/ou les pages d'information (indépendamment du format) que le Secrétariat du Conseil du Trésor a jugé _ pertinents _ pour la demande de communication du demandeur en date du 23 octobre 2001, qui ont été exclus de la communication, notamment :
[...]
Les recours du demandeur devant la Cour fédérale du Canada (Section de 1re inst.) visant la révision de la décision du Commissaire à l'information du Canada, M. John M. Reid, C.P., en date du 17 juillet 2002 (reçue par le demandeur le 22 juillet 2002) concernant la demande de communication de documents que le demandeur a présentée le 23 octobre 2001 et identifiée par le Commissaire à l'information du Canada comme suit : Notre dossier : 3100-16738/001 et le dossier institutionnel : A-2001-00161-tt (* Note - l'omission par le Commissaire du dossier institutionnel : A-2001-00244-js). La décision du Commissaire est qu'il est convaincu que le demandeur a obtenu communication de tous les documents auxquels il avait droit en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et qu'en se fondant sur la présente conclusion, il a décidé que la plainte du demandeur était réglée.
[10] Les motifs avancés dans l'avis initial de la demande relativement au Commissaire sont principalement que les conclusions du Commissaire ne sont pas conformes à la décision Ethyl Canada de la Cour. Parce que le Commissaire était partie à l'affaire Ethyl Canada, et plus encore, qu'il était la partie qui recherchait la conclusion que le juge Blanchard avait finalement tirée, le demandeur conclut que le Commissaire était de mauvaise foi en n'appliquant pas les mêmes principes dans la présente affaire.
[11] Bien que les motifs énoncés à l'appui de l'avis de demande apparaissent en conséquence comme contestant la manière dont le Commissaire a mené son enquête, les mesures de réparation recherchées se limitent à la révision de la _ décision _ du Commissaire et à une ordonnance enjoignant, entre autres, au Commissaire de communiquer les documents que le demandeur cherche à obtenir. La réparation recherchée n'inclut pas une ordonnance qui renverrait l'affaire au Commissaire afin qu'une nouvelle enquête et ou une enquête _ appropriée _ soit conduite et qu'un nouveau rapport soit produit.
La requête du demandeur en autorisation de modifier :
[12] Les modifications pour lesquelles le demandeur sollicite l'autorisation de modifier son avis de demande portent en grande partie uniquement sur le Commissaire. De façon générale, elles peuvent être classées comme suit :
a) des modifications pour mentionner la lettre du Commissaire du 26 septembre 2002; ces modifications sont destinées à faire _ réviser _ la position du Commissaire dans la lettre en question selon laquelle il s'était acquitté de sa charge et ne pouvait modifier sa recommandation, et à introduire la lettre comme preuve additionnelle de mauvaise foi;
b) des modifications pour mentionner les dossiers de la Cour T-1125-99, A-761-99 et A-762-99, comme prouvant la mauvaise foi du Commissaire;
c) des modifications pour une nouvelle désignation de la _ décision _ du Commissaire, objet du contrôle judiciaire, à formuler comme suit : [TRADUCTION] _ la continuation alléguée de l'enquête et le rapport subséquent ainsi que sa conclusion _. Il appert que ce qui est recherché c'est la prise en compte de la lettre du 26 septembre 2002 comme faisant partie de la continuation de l'enquête et du processus de rapport du Commissaire sur la plainte;
d) diverses modifications qui ne font pas l'objet d'opposition de la part des défendeurs (à la page 6, paragraphe 2 et sous-paragraphe 2[b]; à la page 8, paragraphe 3 in fine (mention des documents subséquemment reçus du SCT); et à la page 10, paragraphes 8 et 9 de la demande modifiée qui a été présentée).
[13] Dans la mesure où les modifications projetées, si elles sont autorisées, pourraient signifier une clarification et une extension de la demande visant le Commissaire, et leur autorisation pouvant modifier le résultat de la requête en radiation présentée par le Commissaire, il est convenable que la requête en autorisation de modification soit examinée avant la requête en radiation. Cependant, si je conclus que, même modifiée, la demande visant le Commissaire devrait être radiée, il ne devrait y avoir aucune raison d'accorder l'autorisation pour faire des modifications qui portent uniquement sur la demande visant le Commissaire. Ayant conclu que la demande visant le Commissaire devrait être radiée, mes motifs relatifs à la requête en autorisation de modifier seront brefs.
[14] Si l'autorisation avait été accordée d'aller de l'avant avec la demande visant le Commissaire, j'aurais autorisé toutes les modifications à l'exception des modifications à la page 12, paragraphe 9, et page 13, paragraphes 3 et 4, de l'avis de demande modifié projeté dans les dossiers de la Cour T-1125-99, A-761-99 et A-762-99. Les dossiers de la Cour qui sont mentionnés sont ceux des instances qui ont abouti à la décision Ethyl Canada. La décision Ethyl Canada de la Cour est une question d'ordre juridique et elle est notoire. Dans la mesure où elle peut être pertinente, la position du Commissaire dans ces instances est notoire et ressort de la décision. Le demandeur n'a pas expliqué ou démontré comment les actes de procédure et les instances engagées devant la Cour qui ont conduit à la décision dans l'affaire en question pourraient être d'une quelconque pertinence pour la présente demande ou ajouter quelque chose aux discussions.
[15] Bien que la nécessité de modifier l'avis de demande pour mentionner la lettre du Commissaire datée du 26 septembre 2002 puisse être contestée, la lettre serait certainement pertinente dans le contexte d'un contrôle judiciaire de l'enquête et du rapport du Commissaire et la modification ne causerait aucun préjudice aux parties. En effet, le Commissaire lui-même a déposé une copie de la lettre dans la présente instance. Des modifications faites pour mentionner la lettre, y compris les modifications corrélatives, auraient en conséquence été autorisées.
[16] Enfin, les diverses modifications mentionnées au paragraphe 12d) ci-dessus et qui ne concernent pas uniquement la demande visant le Commissaire n'ont pas particulièrement fait l'objet d'opposition de la part des défendeurs et elles seront autorisées de toute façon.
La requête en radiation introduite par le Commissaire :
[17] En examinant la réparation recherchée dans l'avis de demande initial, j'ai noté que la seule réparation recherchée qui visait le Commissaire était une révision de sa _ décision _ et une ordonnance enjoignant au Commissaire de communiquer au demandeur les documents demandés. Aucune des modifications que le demandeur voulait apporter n'aurait changé la nature des ordonnances sollicitées contre le Commissaire.
[18] Bien que la radiation d'une demande de contrôle judiciaire soit une réparation qui relève de l'exercice du pouvoir discrétionnaire et que la Cour ne devrait intervenir que dans des circonstances exceptionnelles et dans les cas les plus évidents (David Bull Laboratories (Canada) c. Pharmacia Inc., [1995] 1 C.F. 588 (C.A.F.)), je suis convaincu que c'est bien le cas en l'espèce.
[19] Il ressort clairement de la Loi, de la jurisprudence de notre Cour et de celle de la Cour d'appel fédérale que notre Cour n'a pas compétence pour intervenir dans les conclusions et les recommandations du Commissaire en application de l'article 41 de la Loi et qu'une requête en radiation d'une telle demande doit être accueillie :
En bref, l'article 41 n'accorde aucune compétence à la Cour pour procéder au contrôle judiciaire des conclusions et recommandations du commissaire à l'information. Par conséquent, le juge des requêtes n'avait pas compétence pour autoriser la demande de contrôle judiciaire à procéder.
(Canada (Procureur général) c. Bellemare, [2000] A.C.F. no 2077 (C.A.F.), au paragraphe 13).
[20] La jurisprudence reconnaît effectivement que la conduite de l'enquête du Commissaire demeure, dans certains cas, soumise au contrôle judiciaire en vertu de l'article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales (Canada (Procureur général) c. Canada (Commissaire à l'information), [1998] 1 C.F. 337 et Yeager c. Canada (Service correctionnel), [2000] A.C.F. no 537). Cependant, il est en l'espèce évident que, malgré l'allégation que le Commissaire a agi de mauvaise foi dans la conduite de son enquête, la demande ne vise que la révision de la décision du Commissaire et la communication des documents. En effet, vu que la demande porte clairement aussi sur la révision, en vertu de l'article 41 de la décision du SCT refusant de communiquer les documents, je ne vois pas comment un contrôle judiciaire de l'enquête du Commissaire et de son rapport pourrait avoir une quelconque utilité, et aucune n'a été alléguée par le demandeur.
[21] Par ailleurs, j'accepte les observations du Commissaire que par l'application des principes énoncés dans Karavos c. Toronto (City), [1948] 3 D.L.R. 294 (C.A. Ont.) et Rubin c. Canada (Conseil privé), [1994] A.C.F. no 316 (C.A.F.), un mandamus ne peut enjoindre au Commissaire de communiquer un document qui fait l'objet d'une demande de communication, vu que le demandeur n'a aucun [TRADUCTION] _ droit exprès _ d'obtenir la communication d'un document par le Commissaire. L'obligation de communication de document en vertu de la Loi incombe clairement au responsable de l'institution fédérale et non au Commissaire.
[22] En conséquence, vu que la décision du Commissaire ne peut faire l'objet de contrôle judiciaire, et qu'un mandamus ne peut être délivré contre le Commissaire pour communication de documents, il en découle que la demande visant le Commissaire est si dénuée de toute chance de succès qu'elle doit être radiée.
Requête en vue d'une décision sur l'opposition du Commissaire à la requête présentée par le demandeur en vertu des articles 317 et 318 des Règles :
[23] L'article 317 des Règles de la Cour fédérale (1998) ne prévoit que la transmission de documents qui sont en la possession de l'office fédéral _ dont l'ordonnance fait l'objet de la demande _. Vu que j'ai décidé que la demande doit être radiée, étant donné qu'elle vise le contrôle judiciaire de la _ décision _ du Commissaire, il en découle qu'il ne peut y avoir une demande valable pour obtenir du Commissaire la communication d'un document quelconque en vertu de l'article 317 des Règles. La requête du demandeur, en vue d'une décision sur l'opposition du Commissaire, est en conséquence rejetée.
La requête du SCT en autorisation de dépôt d'un affidavit confidentiel :
[24] Le demandeur n'a pas déposé de dossier de requête en réponse à la requête du SCT en vue d'une autorisation de déposer un affidavit confidentiel comportant des communications entre le Commissaire et le SCT. Dans les plaidoiries, le seul argument avancé par le demandeur est que tout droit à la vie privée ou à la non-divulgation prévu par la Loi est éteint lorsque la partie qui l'invoque a agi de mauvaise foi. Même sans chercher à savoir si l'argument est fondé en droit, il est évident qu'ordonner la transmission de documents qui autrement seraient protégés, avant que la mauvaise foi alléguée ait même été prouvée, enlèverait à la protection tout effet pratique. En l'espèce, la mauvaise foi alléguée du SCT n'est rien d'autre qu'une simple allégation. Aucune précision n'a été apportée et je ne dispose d'aucun élément de preuve à l'appui d'une telle conclusion. L'opposition du demandeur pour ce motif ne peut être retenue.
[25] Le demandeur n'a pas contesté, et en effet je suis convaincu, que la demande du SCT satisfait aux critères établis dans Sierra Club du Canada c. Canada (Ministre des Finances), [2002] 2 R.C.S. 522. Vu que le SCT s'est en outre engagé à communiquer les documents confidentiels aux avocats des parties (y compris l'avocat du demandeur s'il en engage un) après signature par eux d'un engagement approprié, la requête du SCT sera en conséquence accueillie.
Requête en modification de l'intitulé pour le compte du SCT :
[26] Encore une fois, le demandeur n'a pas déposé de dossier en réponse à la requête et le demandeur n'a présenté aucun argument à l'audience autre que le fait qu'il est important que les personnes qui ont une charge publique répondent de leurs actes. Vu le dossier et les arguments présentés pour le compte du SCT, je suis convaincue que le seul défendeur qui convient à la demande est la Présidente du Conseil du Trésor.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
1. La demande visant les défendeurs, l'honorable John M. Reid (Commissaire à l'information du Canada), J.G.D. (Dan) Dupuis (Directeur général, Enquêtes et révisions du Commissariat à l'information du Canada) et Donna Billard (Enquêteur au Commissariat à l'information du Canada), est radiée, et les défendeurs précédemment cités seront radiés de l'intitulé.
2. Les défendeurs, l'honorable Lucienne Robillard (Présidente du Conseil du Trésor du Canada), Jocelyne Sabourin (Coordonnatrice de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada), Thierry Terracol (Analyste de l'accès à l'information et des renseignements personnels au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada) et l'honorable Martin Cauchon (Procureur général et ministre de la Justice du Canada), seront radiés de l'intitulé et remplacés par _ la Présidente du Conseil du Trésor _ comme défenderesse.
3. Le demandeur doit signifier et déposer un avis de demande modifié portant le nouvel intitulé et faire les modifications en question conformément au paragraphe 1 de la présente ordonnance. Les modifications projetées doivent être présentées à l'avocat de la Présidente du Conseil du Trésor pour approbation avant leur dépôt. En cas de non-approbation, l'avis de demande modifié projeté doit être présenté au protonotaire responsable de la gestion de l'instance pour des directives.
4. Le demandeur est autorisé à inclure dans son avis de demande modifié les modifications mentionnées au sous-paragraphe 12d) des présents motifs.
5. La requête de la défenderesse en autorisation de dépôt d'un affidavit confidentiel est accueillie. La défenderesse doit présenter un projet d'ordonnance montrant comment l'affidavit confidentiel doit être examiné, avec le consentement du demandeur quant à la forme et au contenu. Si les parties ne peuvent s'entendre, chacune d'elles doit présenter des observations écrites à la Cour, au plus tard le 13 février 2004.
6. Les parties doivent solliciter les directives du juge ou du protonotaire responsable de la gestion de l'instance pour les autres étapes de la présente instance et le calendrier qui s'y applique.
_ Mireille Tabib _
Protonotaire
Traduction certifiée conforme
Jean Maurice Djossou, LL.D.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1221-02
INTITULÉ : STEPHEN M. BYER
c.
L'hon. JOHN M. REID ET AUTRES
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 12 JANVIER 2004
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : LA PROTONOTAIRE MIREILLE TABIB
DATE DES MOTIFS : LE 26 JANVIER 2004
COMPARUTIONS :
Stephen M. Byer DEMANDEUR, POUR SON PROPRE COMPTE
Daniel Brunet POUR LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
Patricia Boyd DÉFENDEURS
Christopher Rupar POUR LES DÉFENDEURS -L'honorable LUCIENNE ROBILLARD, JOCELYNE SABOURIN, THIIERRY TERRACOL ET l'honorable MARTIN CAUCHON
Robert L. Byer DÉFENDEUR, POUR SON PROPRE COMPTE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Commissariat à l'information du Canada POUR LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION
Services juridiques Ottawa (Ontario) DU CANADA
DÉFENDEURS
Morris Rosenberg POUR LES DÉFENDEURS -
Ottawa (Ontario) JOCELYNE SABOURIN, THIERRY TERRACOL ET l'honorable MARTIN CAUCHON