Date : 20041210
Dossier : IMM-10407-03
Référence : 2004 CF 1726
Ottawa (Ontario), le 10 décembre 2004
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE MACTAVISH
ENTRE :
SHAMS AFROZ
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La Section de la protection des réfugiés de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié a conclu qu'il y avait eu désistement des demandes d'asile de Shams Afroz et de sa famille en raison du fait qu'ils n'avaient pas déposé leurs formulaires de renseignements personnels (les FRP) dans le délai de 28 jours prévu par le Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés. M. Afroz vise maintenant à obtenir le contrôle judiciaire de cette décision, affirmant que la Commission a modifié radicalement sa politique relative à la rigueur avec laquelle le délai pour le dépôt des FRP devait être appliqué. Selon M. Afroz, ce changement est survenu sans que les demandeurs et leurs conseils en soient adéquatement informés, cela entraînant un manquement aux principes de justice naturelle.
[2] M. Afroz a ajouté que la Commission aurait dû tenir compte de son propre retard à produire des copies de ses notes au point d'entrée.
[3] Enfin, M. Afroz fait valoir que la Commission a commis une erreur en ne prenant pas en compte la nature convaincante de sa demande pour trancher la question de savoir si celle-ci devrait aller de l'avant, malgré le dépôt tardif de son FRP.
La chronologie des événements
[4] M. Afroz et sa famille sont arrivés au Canada le 11 mars 2003. Originaire du Pakistan, la famille a résidé aux États-Unis pendant près de deux ans avant de venir au Canada. Ils ont présenté une demande d'asile dès leur arrivée et on a fourni des FRP à la famille pour qu'ils soient remplis. Conformément au Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés, les FRP remplis devaient être déposés auprès de la Commission le 8 avril 2003.
[5] Plusieurs semaines après son arrivée au Canada, la famille n'avait pas encore cherché d'avocat pour l'aider à présenter sa demande d'asile. Selon l'épouse de M. Afroz, un de leurs enfants était malade et la famille était préoccupée par des choses telles que la recherche d'un endroit où se loger et la manière de se procurer de la nourriture.
[6] En fin de compte, la famille a retenu les services de Me Max Berger pour l'aider concernant sa demande d'asile. Dans une lettre datée du 3 avril 2003, Me Berger a demandé qu'on accorde à la famille une prorogation de délai de trois semaines pour déposer ses FRP. La raison mentionnée pour justifier cette demande était le retard subi pour obtenir l'aide juridique.
[7] Dans cette lettre, Me Berger a également sollicité la communication des notes du point d'entrée.
[8] On a accordé une prorogation de délai, les FRP devant maintenant être déposés au plus tard le 29 avril 2003. Toutefois, aucun FRP n'a été déposé à cette date et aucune demande n'a été présentée pour une autre prorogation de délai. Par conséquent, la Commission a fixé une audience relative au désistement pour le 26 mai 2003. Les FRP que la famille avait remplis ont été déposés auprès de la Commission le 23 mai 2003.
La décision de la Commission
[9] Une audience relative au désistement fut tenue le 26 mai 2003. Après qu'on a découvert que la Commission n'avait pas nommé de représentant désigné pour les enfants de la famille, une audition de novo a été fixée pour le 23 octobre 2003.
[10] M. Afroz et son épouse se sont présentés avec Me Berger à l'audience du 23 octobre 2003. Après ce que Me Berger a par la suite décrit comme une [traduction] « occasion de se justifier d'une manière très complète, équitable et détaillée » , la famille n'a pas, selon la Commission, démontré qu'elle poursuivait ses demandes d'asile avec le sérieux et la diligence nécessaires dans les circonstances.
[11] La Commission a fait observer que la situation de la famille n'était pas exceptionnelle. En effet, contrairement à plusieurs demandeurs d'asile, ils étaient familiers avec le mode de vie nord-américain, ayant vécu aux États-Unis depuis mai 2003. En outre, M. Afroz et son épouse parlaient raisonnablement bien l'anglais.
[12] La Commission a également fait remarquer que cela avait pris 73 jours à la famille pour présenter ses FRP. Quoique la famille ait demandé, et obtenu, une prorogation de délai, elle a tout de même omis de déposer les formulaires en temps opportun. Par conséquent, la Commission a conclu au désistement des demandes d'asile.
[13] Quant à la modification alléguée à la politique de la Commission concernant le dépôt tardif des FRP, la Commission a adopté le raisonnement exposé dans une de ses décisions antérieures dans l'affaire X.V.Z. (Re), [2003] D.S.P.R. no 44, SPR, TA3-03499. Me Berger était également le conseil inscrit au dossier dans cette affaire. Dans la décision X.V.Z. (Re), la Commission a rejeté les observations du conseil selon lesquelles une modification inopinée de la politique de la Commission, sans préavis suffisant, avait entraîné un manquement aux principes de justice naturelle. La Commission a conclu que les demandeurs d'asile et leurs conseils ont toujours été informés des exigences selon lesquelles les FRP devaient être déposés dans le délai de 28 jours prévu par le Règlement de la Commission. Ce message a été renforcé grâce à la publication d'avis dans Lexchange (un bulletin relatif à la gestion des instances publié par le bureau de Toronto de la Commission) et à une séance d'information organisée en mars 2003 par la Commission à l'intention des avocats spécialisés en immigration.
[14] Dans la décision X.V.Z. (Re), la Commission a expressément analysé la prétention selon laquelle il y avait eu une modification inopinée de la politique de la Commission relativement à l'application du délai. Selon la Commission, il n'y avait jamais eu de politique selon laquelle il y aurait sursis du processus relatif au désistement en autant qu'un FRP rempli était déposé avant l'audience relative au désistement. Le commissaire examinait plutôt l'ensemble des circonstances de l'affaire dont il était saisi et tranchait la question de savoir s'il était justifié de ne pas déclarer qu'il y avait eu désistement de la demande.
[15] De même, dans l'affaire de M. Afroz, la Commission a rejeté l'argument selon lequel il y avait eu une modification inopinée de la politique de la Commission en mai 2003, lorsque la Commission a centralisé les fonctions relatives au désistement dans une seule « Unité centralisée de traitement des cas » . Selon la Commission, la politique de l'application stricte du délai de 28 jours pour déposer les FRP a été adoptée au moment où la nouvelle Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés est entrée en vigueur en juin 2002.
La norme de contrôle
[16] La principale question en litige en l'espèce est celle de la justice naturelle ou de l'équité procédurale. De telles questions sont examinées selon la norme de la décision correcte : Ha c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2004] A.C.F. no 174.
Analyse
[17] Bien qu'il n'utilise pas vraiment l'expression, l'argument de M. Afroz relatif à l'équité procédurale invoque essentiellement la théorie de l'expectative légitime.
[18] La pratique antérieure d'un décideur administratif peut donner lieu à l'expectative légitime selon laquelle cette pratique sera suivie dans une affaire en particulier. De ce fait, la théorie de l'expectative légitime est reconnue comme une catégorie d'intérêts protégés par l'obligation d'équité : voir D. J. M. Brown et J. M. Evans, Judicial Review of Administrative Action in Canada, éd. feuilles mobiles (Toronto : Canvasback Publishing, 1998), aux pages 7-41 et suivantes.
[19] Toutefois, pour que la théorie de l'expectative légitime s'applique, la conduite donnant lieu à l'expectative doit être claire, nette et explicite. (Brown et Evans, à la page 7-43).
[20] À la lumière de ces considérations, il est nécessaire d'examiner de près la preuve dont disposait la Commission au regard de ce que M. Afroz affirme avoir été la pratique antérieure de la Commission de surseoir au processus relatif au désistement en autant qu'un FRP rempli était déposé avant l'audience relative au désistement.
[21] Le seul élément de preuve réel dont disposait la Commission sur cette question était un affidavit de Me Lani Gozlan. Me Gozlan n'était pas le conseil devant la Commission mais elle représente M. Afroz devant la Cour. Cela place Me Gozlan dans la position d'argumenter sur la base de son propre témoignage, contrairement à l'article 82 des Règles des Cours fédérales. Toutefois, aucune objection n'a été soulevée à ce sujet et j'ai tenu compte de l'affidavit dans mes délibérations.
[22] L'affidavit de Me Gozlan est fondé sur des renseignements obtenus de Me Berger. Me Gozlan déclare qu'en 14 ans de pratique en droit de l'immigration, Me Berger a eu plusieurs centaines de dossiers qui ont connu des audiences relatives au désistement. Dans plus de 95 p. cent de ces cas, les demandeurs d'asile ont été en mesure d'expliquer pourquoi on ne devrait pas déclarer qu'il y a eu désistement des demandes d'asile.
[23] Me Gozlan ajoute que, bien que la Commission ait à maintes reprises fait connaître son intention d'appliquer strictement les exigences relatives au dépôt des FRP dans le délai de 28 jours, elle n'a commencé à mettre cela en pratique qu'en mai 2003.
[24] Devant la Commission, Me Berger a fait valoir que, selon son expérience, bien que la Commission ait déclaré à maintes reprises qu'elle appliquerait strictement le délai de 28 jours, sa pratique dans au moins 95 p. cent des cas était en réalité de surseoir au processus relatif au désistement, en autant que le FRP rempli du demandeur était déposé lors de l'audience relative au désistement ou avant celle-ci.
[25] La Commission a ensuite informé Me Berger du fait qu'elle avait l'intention de se servir de ses propres connaissances spécialisées concernant la pratique de la Commission en ce qui concerne le désistement des demandes d'asile. Selon le commissaire, l'Unité centralisée de traitement des cas de la Commission a été constituée au printemps 2003 dans le but de s'assurer que les demandes étaient traitées d'une manière uniforme. La création de l'unité n'a cependant pas coïncidé avec quelque modification que ce soit à la politique de la Commission relativement à l'application du délai de 28 jours.
[26] Dans le cadre de la demande de contrôle judiciaire, le défendeur a déposé un affidavit souscrit par Mme Joyce Budnark pour tenter de clarifier la pratique de la Commission à cet égard. Mme Budnark est la greffière du bureau de Toronto de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié.
[27] Selon Mme Budnark, la Section de la protection des réfugiés et sa prédécesseure, la Section du statut de réfugié, n'ont jamais eu de politique par laquelle le dépôt tardif d'un FRP avant ou pendant l'audience relative au désistement était suffisant, en soi, pour éviter qu'il soit déclaré qu'il y avait eu désistement de la demande d'asile. Mme Budnark déclare que, lors d'une audience relative au désistement, la pratique est, et a toujours été, que le tribunal doit examiner l'ensemble des circonstances de l'espèce afin de décider si l'affaire mérite que le pouvoir discrétionnaire soit exercé de manière à permettre qu'elle continue.
[28] Bien que reconnaissant que, par le passé, ce n'est que dans relativement peu de dossier qu'il avait été déclaré qu'il y avait eu désistement du seul fait que le FRP avait été déposé en retard, Mme Budnark nie expressément le fait qu'il y ait eu une politique selon laquelle il ne serait pas déclaré qu'il y avait eu désistement d'une demande en autant que le FRP était déposé auprès de la Commission lors de l'audience relative au désistement ou avant celle-ci.
[29] Dans son affidavit, Mme Budnark revoit également toutes les fois où on a rappelé à M. Afroz la nécessité de déposer son FRP dans le délai de 28 jours prévu par le Règlement.
[30] Mme Budnark souligne aussi les différentes mesures prises par la Commission pour s'assurer que les conseils étaient tout à fait au courant de la nécessité de respecter les délais énoncés dans le Règlement. Hormis la publication Lexchange mentionnée précédemment, Mme Budnark déclare que la Commission a organisé trois séances d'information différentes en mars, en mai et en juin 2003, auxquelles les conseils comparaissant régulièrement devant la Commission avaient été invités. À chaque séance, le personnel de la Commission a réitéré la nécessité pour les demandeurs d'asile de respecter les délais prévus par le Règlement.
[31] Enfin, Mme Budnark aborde la pratique actuelle devant la Commission, affirmant qu'il n'existe aucune politique ou pratique en vigueur en ce moment selon quoi le dépôt tardif d'un FRP aura automatiquement comme résultat qu'il sera déclaré qu'il y a eu désistement des demandes d'asile. La pratique de la Commission continue d'être celle selon laquelle, lors d'une audience relative au désistement, le tribunal doit examiner les circonstances de chaque cas en particulier, conformément aux critères énoncés au paragraphe 58(3) du Règlement, dans le but de trancher la question de savoir s'il doit exercer son pouvoir discrétionnaire et accepter le FRP déposé tardivement.
[32] Au soutien de cet argument, Mme Budnark a fourni des renseignements statistiques provenant de la Commission, lesquels démontrent que, pendant la période au cours de laquelle l'audience de M. Afroz relative au désistement a eu lieu, ce n'est que dans 4 p. cent des cas où le FRP a été déposé tardivement qu'il a été déclaré qu'il y avait eu désistement pour cette seule raison.
[33] Comme je l'ai mentionné dès le début de la présente analyse, pour que la théorie de l'expectative légitime s'applique, la partie désirant tirer avantage de la théorie doit démontrer l'existence d'une pratique antérieure claire, nette et explicite de la part du décideur administratif en question. À mon avis, M. Afroz ne l'a pas fait en l'espèce.
[34] Mes Berger et Gozlan prétendent que dans le passé, dans plus de 95 p. cent des cas où un FRP avait été déposé en retard, l'affaire pouvait continuer, en autant que le FRP rempli du demandeur était déposé devant la Commission lors de l'audience relative au désistement ou avant celle-ci. Cela, bien entendu, donne à penser que dans environ 5 p. cent des cas, on avait déclaré qu'il y avait eu désistement des demandes d'asile, malgré le fait qu'un FRP rempli avait depuis été déposé.
[35] À mon avis, si la Commission avait une politique du genre de celle avancée par l'avocate de M. Afroz, on s'attendrait à ce que 100 p. cent des dossiers puissent continuer, malgré le dépôt tardif du FRP, en autant que celui-ci soit déposé auprès de la Commission lors de l'audience relative au désistement ou avant celle-ci.
[36] Le fait que les affaires n'aient pas pu continuer automatiquement dans de telles circonstances tend à confirmer la compréhension de Mme Budnark selon laquelle il n'existait pas de politique ferme en place à cet égard et que chaque cas devait être examiné par le tribunal lors d'une audience relative au désistement en fonction de son propre bien-fondé, conformément au Règlement de la Commission.
[37] En outre, la preuve statistique dont je dispose n'appuie pas la prétention de M. Afroz selon laquelle la Commission a apporté un changement fondamental à sa politique.
[38] On se souviendra que Mme Budnark déclare qu'au cours de la période allant de septembre à décembre 2003, ce n'est que dans 4 p. cent des demandes d'asile qu'il a été déclaré qu'il y avait eu désistement pour la seule raison que le demandeur n'avait pas déposé son FRP dans le délai prescrit par le Règlement.
[39] L'expérience personnelle de Me Berger relativement à la pratique antérieure de la Commission était que le nombre de cas où celle-ci avait déclaré qu'il y avait eu désistement malgré le dépôt tardif d'un FRP était d'un peu moins de 5 p. cent.
[40] Je n'ai aucun moyen de savoir pourquoi il a été déclaré qu'il y avait eu désistement des demandes d'asile dont a fait référence Me Berger, malgré le fait qu'un demandeur avait déposé son FRP hors délai. Par conséquent, je ne puis comparer avec certitude le chiffre de 5 p. cent de Me Berger avec celui de 4 p. cent de Mme Budnark ni conclure de cela que le pourcentage de demandes pour lesquelles la Commission a déclaré qu'il y avait eu désistement n'a pas changé de façon appréciable avec le temps.
[41] Cela étant, dans le but de démontrer qu'il avait une expectative légitime selon laquelle il lui suffirait de déposer son FRP lors de l'audience relative au désistement ou avant celle-ci pour préserver ses droits, M. Afroz avait le fardeau d'établir la politique ou la pratique antérieures de la Commission d'une manière claire, nette et explicite. Il ne l'a pas fait en l'espèce.
[42] Par conséquent, selon le dossier dont je dispose en l'espèce, je ne suis pas convaincue qu'il y a eu manquement à l'équité procédurale de la façon dont la demande d'asile de M. Afroz a été traitée.
L'omission de la part de la Commission d'examiner le bien fondé de la demande d'asile de M. Afroz
[43] M. Afroz soutient également que la Commission a commis une erreur en omettant de tenir compte du bien-fondé de sa demande d'asile. Selon M. Afroz, la nature convaincante de sa demande d'asile aurait dû convaincre la Commission d'exercer son pouvoir discrétionnaire en sa faveur.
[44] Le défendeur affirme qu'il ne s'agit pas d'une considération appropriée lors d'une audience relative au désistement. Selon lui, le critère approprié est celui de savoir si le demandeur d'asile a démontré une intention continue de poursuivre sa demande.
[45] Il n'est pas nécessaire que je tranche cette question en l'espèce. Même si je devais accepter le fait que je doive tenir compte du bien-fondé de la demande d'asile de M. Afroz, on ne m'a rien présenté qui puisse aider à démontrer comment il propose d'obvier au fait qu'il ait vécu aux États-Unis pendant presque deux ans avant de venir au Canada, sans solliciter l'asile dans ce pays.
Les notes du point d'entrée
[46] Enfin, M. Afroz fait valoir que la Commission aurait dû prendre en compte son propre retard à communiquer les notes prises lors de son entrevue au point d'entrée. Je n'accepte pas cette observation.
[47] Le droit est clair; un demandeur ne peut retarder le dépôt de son FRP pour la simple raison qu'il n'a pas encore obtenu les notes du point d'entrée. En outre, le conseil de M. Afroz n'a jamais exprimé quelque préoccupation que ce soit relativement à la production des notes du point d'entrée lors de la deuxième audience relative au désistement. Le retard à déposer le FRP de M. Afroz a plutôt été attribué aux seules difficultés à obtenir l'aide juridique.
[48] Compte tenu du fait que la célérité de la communication des notes du point d'entrée n'a pas été soulevée devant la Commission, on peut difficilement lui reprocher de ne pas avoir pris en compte cette question dans sa décision.
Conclusion
[49] Pour ces motifs, la demande est rejetée.
Certification
[50] Aucune des parties n'a proposé de question en vue de la certification et la présente affaire n'en soulève aucune.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
1. La présente demande de contrôle judiciaire est rejetée.
2. Aucune question grave de portée générale n'est certifiée.
« Anne L. Mactavish »
Juge
Traduction certifiée conforme
Christian Laroche, LL.B.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-10407-03
INTITULÉ : SHAMS AFROZ
c.
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
LIEU DE L'AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 2 DÉCEMBRE 2004
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : LA JUGE MACTAVISH
DATE DES MOTIFS : LE 10 DÉCEMBRE 2004
COMPARUTIONS :
Lani Gozlan POUR LE DEMANDEUR
Patricia McPhee POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Lani Gozlan POUR LE DEMANDEUR
Avocate
1033, rue Bay
Bureau 207
Toronto (Ontario)
M5S 3A5
Patricia McPhee POUR LE DÉFENDEUR
Solliciteur général du Canada