Date : 20040518
Dossier : T-1619-03
Référence : 2004 CF 716
Ottawa (Ontario), le 18 mai 2004
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE JAMES RUSSELL
ENTRE :
BARBARA NEILANS
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La Cour est saisie d'une demande présentée par Mme Barbara Neilans (la demanderesse) en vue d'obtenir le contrôle judiciaire d'une ou de plusieurs décisions par lesquelles le Comité de l'équité de la Direction générale de Vancouver de l'Agence des douanes et du revenu du Canada (le Comité) a refusé sa demande d'équité visant à obtenir l'annulation de l'impôt, des pénalités et des intérêts en souffrance.
GENÈSE DE L'INSTANCE
[2] La demanderesse est une citoyenne canadienne de 44 ans qui travaille présentement comme vendeuse itinérante à commission dans l'industrie des cadeaux publicitaires.
[3] Son revenu brut pour l'année d'imposition 2003 est estimé à moins de 25 000 $.
[4] La demanderesse a soumis une demande au Comité de l'équité, au premier palier, le 26 septembre 2002. Elle a demandé que son solde impayé soit ramené à zéro.
[5] Elle a reçu une lettre dans laquelle on lui demandait de produire une annexe précisant la façon dont elle prévoyait rembourser son impôt impayé, ce qui l'a amenée à croire que le Comité avait accepté de renoncer aux pénalités et aux arriérés. Au cours d'une conversation téléphonique ultérieure, une préposée du défendeur, Mme Fitzsimmons, lui a signalé que la demande de paiement de la partie impôt seulement était une erreur et non une offre de renonciation aux intérêts et aux pénalités, contrairement à ce que la lettre pouvait laisser croire.
[6] La demanderesse a ensuite obtenu un rendez-vous avec la superviseure Mme Biblow et avec Mme Fitzsimmons le 25 octobre 2003 pour obtenir des précisions au sujet de l'annexe réclamée.
[7] Au cours de la rencontre du 25 octobre 2003, les parties ont discuté de l'incapacité de la demanderesse de rembourser au complet la somme de 19 000 $. La demanderesse estimait que, même si elle liquidait les actifs qu'elle détenait dans des REER, elle ne serait toujours pas en mesure de rembourser en entier son solde en souffrance, qui continuerait à produire des intérêts et des pénalités. On a fait comprendre à la demanderesse que, par « situation difficile » il fallait entendre l'incapacité de se nourrir, de se vêtir et de se loger.
[8] La demanderesse affirme que les fonctionnaires lui ont dit que l'on ne peut invoquer les dispositions législatives sur l'équité pour obtenir l'annulation de pénalités et d'intérêts accumulés ou pour en obtenir la renonciation, bien qu'elle constate que tant l'annulation que la renonciation sont mentionnées dans la circulaire 92-2, aux articles 5, 6 et 7, et dans le rapport d'avril 2002 intitulé Rapport de la vérificatrice générale du Canada sur l'administration du régime fiscal : radiations et remises.
[9] Comme la demanderesse n'a repris le travail que le 15 octobre, après cinq mois de chômage, elle a dû attendre trois mois avant de pouvoir soumettre une demande d'équité en espérant [TRADUCTION] « avoir assez de chance » pour satisfaire aux conditions prévues par les dispositions sur l'équité pour être considérée comme se trouvant dans une « situation difficile » .
[10] Elle a joint l'annexe demandée à la demande qu'elle a présentée au Comité de l'équité, premier palier, le 4 février 2003 et elle a demandé que son remboursement d'impôt pour l'année d'imposition 2002 soit considéré comme un paiement final.
[11] Le comité a refusé le 3 avril 2003 la demande soumise au premier palier au motif que la demanderesse ne satisfaisait pas aux conditions prévues par la circulaire 92-2 pour être considérée comme éprouvant des difficultés financières.
[12] La demanderesse a présenté le 23 juin 2003 une demande de révision de second palier en vertu des dispositions législatives sur l'équité, après avoir affecté son remboursement d'impôt de 3 826,16 $ de l'année d'imposition 2002 au remboursement de son solde en souffrance.
[13] Le Comité a également refusé cette demande au second palier le 28 juillet 2003 au motif que la demanderesse avait, en connaissance de cause, laissé subsister un solde sur lequel des intérêts s'étaient accumulés. Dans son refus, le Comité a aussi précisé que la demanderesse n'avait pas fait de versements en 1996.
[14] La demanderesse affirme qu'au cours de l'année 1996, elle a fait en tout des versements de 7 000 $ à valoir sur son impôt, les arriérés et les intérêts.
[15] Depuis 1996, la demanderesse a effectué des versements qui totalisent 43 600 $.
[16] Son solde en souffrance en date du 15 juillet 1996 (après l'établissement des cotisations) se chiffrait à 36 865 $.
[17] Son solde impayé au 8 mai 2003 était de 16 026 $.
[18] Le montant cumulatif des impôts en souffrance exigibles uniquement pour les arriérés des années pour lesquelles elle a produit des déclarations de revenus s'élève à 26 000 $.
[19] La demanderesse affirme que, depuis 1996, elle respecte les conditions de paiement fixées par l'agent affecté à son dossier.
LA DÉCISION À L'EXAMEN
[20] L'agente de recouvrement Linda Fitzsimmons a recommandé au Comité en février 2003 de plafonner les intérêts à compter du 29 avril 2002 (sans toutefois remettre la dette fiscale) jusqu'à ce que la demanderesse dispose de revenus suffisants pour rembourser sa dette fiscale.
[21] Le Comité a examiné le dossier de la demanderesse, de même que la recommandation et les Lignes directrices. Il n'a pas donné suite à la recommandation mais il a estimé qu'il n'avait pas été démontré que la demanderesse éprouvait des difficultés financières. En conséquence, le 3 avril 2003, M. Robert Allen, le directeur de la perception des recettes, a envoyé à la demanderesse une lettre l'informant du refus de sa demande.
[22] La demanderesse a soumis une nouvelle demande d'équité le 23 juin 2003. Après avoir procédé à une analyse approfondie de sa situation financière, Stefan Linke, agent de recouvrement à la Section des recouvrements au Bureau des services fiscaux de Vancouver de l'Agence des douanes et du revenu du Canada, a rédigé une recommandation à l'intention du directeur des recouvrements. Il recommandait que la demande d'équité soit refusée parce qu'il n'avait pas été démontré que la demanderesse éprouvait des difficultés financières et parce que la demanderesse n'avait pas respecté, par le passé, la Loi de l'impôt sur le revenu.
[23] Le directeur-adjoint, John Upton-Noot, a lui aussi examiné le dossier de la demanderesse, les recommandations de Linda Fitzsimmons et de Stefan Linke et les lignes directrices contenues dans la circulaire d'information. Il a conclu qu'il n'avait pas été démontré que la demanderesse éprouvait des difficultés financières et qu'elle avait, en connaissance de cause, laissé subsister un solde en souffrance qui avait engendré des intérêts sur arriérés. Le 28 juillet 2003, il a envoyé à la demanderesse une lettre l'informant du rejet de sa demande d'équité.
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES APPLICABLES
Survol du paragraphe 220(3.1) de la Loi de l'impôt sur le revenu, 1970-71-72, ch. 23, modifiée
[24] L'obligation de payer des intérêts découle du paragraphe 161(1) de la Loi pour ce qui est du montant d'impôt qui demeure impayé à l'échéance. Les intérêts sont calculés sur le solde d'impôt en souffrance à compter de la date à laquelle cet impôt est exigible et ils s'accumulent jusqu'à la date effective de paiement.
[25] En 1991, le paragraphe 220(3.1) a été inséré dans la Loi. Il s'applique à l'année d'imposition 1985 et aux années subséquentes. Il est ainsi libellé :
| (3.1) Le ministre peut, à tout moment, renoncer à tout ou partie de quelque pénalité ou intérêt payable par ailleurs par un contribuable ou une société de personnes en application de la présente loi, ou l'annuler en tout ou en partie. ...
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(3.1) The Minister may at any time waive or cancel all or any portion of any penalty or interest otherwise payable under this Act by a taxpayer or partnership ... |
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[26] Avant l'adoption du paragraphe 220(3.1), ni le ministre du Revenu national (le ministre) ni les tribunaux n'avaient le pouvoir de renoncer aux intérêts accumulés par l'effet de la loi sur l'impôt en souffrance ou de les annuler. Cette nouvelle disposition donne au ministre le pouvoir de décider de renoncer ou non à des intérêts ou à des pénalités ou de les annuler ou non.
[27] La décision de renoncer ou non à des intérêts ou à des pénalités ou de les annuler ou non est donc une question qui relève du pouvoir discrétionnaire du ministre.
[28] Ce pouvoir discrétionnaire a été délégué à certains employés supérieurs des bureaux régionaux du défendeur, y compris le directeur de la perception des recettes, le poste occupé par M. Robert Allen et le directeur adjoint de la perception des recettes, le poste occupé par M. John Upton-Noot.
[29] Le paragraphe 220(3.1) confère au ministre un vaste pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne l'opportunité de renoncer en tout ou en partie aux intérêts payables en application de la Loi ou de les annuler en tout ou en partie. La Loi ne renferme pas de règles de procédure en ce qui concerne les demandes d'allégement fiscal prévues au paragraphe 220(3.1).
[30] Les tribunaux ont conclu qu'il ressort de l'article 7 des Lignes directrices que la renonciation aux intérêts ou aux pénalités ou leur annulation « n'est pas une solution offerte à tous; elle se limite aux situations indépendantes de la volonté du contribuable » (article 7,Lignes directrices concernant l'annulation des intérêts et des pénalités, Circulaire d'information no 92-2).
QUESTIONS EN LITIGE
[31] La demanderesse soulève les questions suivantes :
Les fonctionnaires de l'ADRC ont-ils aidé la demanderesse à comprendre le calcul des intérêts accumulés et des arriérés relativement à son remboursement d'impôt et à ses options d'équité pour les périodes antérieures à 1998?
Le(s) Comité(s) a-t-il (ont-ils) tenu compte de la nature de la profession de la demanderesse, ainsi que de son revenu net variable moyen pour la période de remboursement?
Le(s) Comité(s) d'équité du premier palier et celui(ceux) du second palier exerce(nt)-il(s) une influence passablement semblable aux deux degrés de décision?
La demanderesse a-t-elle payé suffisamment d'intérêts et de pénalités au titre des impôts en souffrance exigibles pour les arriérés des années pour lesquelles elle a produit des déclarations de revenus?
PRÉTENTIONS ET MOYENS DES PARTIES
La demanderesse
[32] La demanderesse ne formule aucun argument dans ses observations écrites; elle invoque seulement la circulaire d'information 92-2, alinéas 7a) et 7b), de même que le Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes daté d'avril 2002, notamment le chapitre 2 intitulé Agences des douanes et du revenu du Canada - L'administration du régime fiscal : radiations et remises, articles 2.29, 2.48 et 2.49.
[33] Elle dit se fonder aussi sur la circulaire d'information 92-3 (article 5) et sur un document publié en février 1999 par l'Agence des douanes et du revenu du Canada intitulé Stratégie en sept points pour l'équité et en particulier sur le 4e point intitulé « Notre engagement envers l'équité » .
Le défendeur
Quel est le rôle d'une juridiction d'appel?
[34] Suivant le défendeur, il est de jurisprudence constante que même si elle en serait arrivée à une décision différente, la question que notre Cour doit trancher est celle de savoir s'il était raisonnablement loisible au ministre de prendre la décision qu'il a prise (Sa Majesté la Reine c. Barbara L. Barron et Hubert J. Barron, (1997), 97 D.T.C. 5121, à la page 5122 (C.A.F.), Syal c. Canada (Procureur général), [1999] A.C.F. no 1065 (C.F. 1re inst.), Maple Lodge Farms Ltd c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2, (1982) 137 DLR (3d) 558, à la page 562 (C.S.C.)).
[35] La juridiction d'appel ne peut intervenir que si la décision visée « a été prise de mauvaise foi, si l'instance décisionnelle a manifestement omis de tenir compte de faits pertinents ou tenu compte de faits non pertinents ou si la décision est erronée en droit » (Barron, précité, à la page 5122; Maple Lodge Farms Ltd., précité, à la page 562).
La décision a-t-elle été prise de mauvaise foi?
[36] Le défendeur reconnaît que le ministre est tenu d'agir équitablement lorsqu'il prend une décision. Il constitue un organe public qui tient ses pouvoirs de la loi et qui doit exercer ces pouvoirs en conformité avec les principes du droit administratif. Cependant, dans le cas qui nous occupe, nul n'a prétendu devant la Cour que le ministre ou son délégué avait agi de mauvaise foi envers la demanderesse.
Le ministre a-t-il omis de tenir compte de faits pertinents?
[37] La demanderesse a réclamé une renonciation en vertu des Lignes directrices. Elle a expliqué sa situation dans les quelques lettres qu'elle a adressées au ministre. Ces lettres ont été examinées et une réponse a été donnée.
[38] Selon les Lignes directrices, il y a lieu de tenir compte des facteurs suivants : l'existence d'une situation extraordinaire (article 5), la question de savoir si les intérêts ou les pénalités découlent principalement d'actions attribuables au ministre (article 6) ou l'incapacité de payer du contribuable (article 7).
[39] Outre ces facteurs, l'article 10 de la circulaire d'information énumère plusieurs facteurs dont il y a lieu de tenir compte avant de prendre une décision. Ces facteurs sont les suivants : le contribuable a-t-il respecté, par le passé, ses obligations fiscales, le contribuable a-t-il, en connaissance de cause, laissé subsister un solde en souffrance, le contribuable a-t-il fait preuve de prudence raisonnable ou, à l'inverse, de négligence, et, le contribuable a-t-il agi avec diligence pour remédier à tout retard ou à toute omission?
[40] La demanderesse a exposé les faits qu'elle avait relatés dans ses nombreuses lettres au ministre. Il ressort des lettres adressées à la demanderesse qu'elle a eu amplement l'occasion de faire valoir son point de vue et qu'on a tenu compte de ses arguments (Barron, précité, à la page 5122).
[41] Le défendeur souligne que la demande de la demanderesse a été examinée conformément aux dispositions des Lignes directrices qui se rapportent à l'exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre.
[42] Dans ses lettres du 3 avril 2003 et du 28 juillet 2003, le ministre a décidé que la demanderesse n'avait pas démontré qu'elle éprouvait des difficultés financières au sens de l'article 7 des Lignes directrices.
[43] Dans sa lettre du 28 juillet 2003, le ministre a également décidé que la demanderesse avait en connaissance de cause laissé un solde subsister. Il s'agit là d'un des facteurs dont le ministre est censé tenir compte, selon l'article 10 des Lignes directrices, lorsqu'il exerce son pouvoir discrétionnaire. Vu l'ensemble des faits portés à sa connaissance, le ministre a conclu que la demanderesse avait en connaissance de cause laissé un solde subsister. C'est un des facteurs qui l'ont amené à conclure que la seconde demande d'équité devait également être rejetée.
Le ministre a-t-il tenu compte de faits non pertinents?
[44] Le défendeur affirme qu'il n'y a rien dans les éléments dont dispose la Cour qui permette de penser que le ministre a tenu compte de faits qui ne faisaient pas partie de ceux que la demanderesse avait portés à sa connaissance.
La décision du ministre est-elle erronée en droit?
[45] Le ministre a examiné les Lignes directrices et a décidé de ne pas renoncer aux intérêts et de ne pas les annuler eu égard aux faits de l'espèce. Les Lignes directrices n'ont aucune force obligatoire et elles ne peuvent être imposées de manière à entraver le pouvoir discrétionnaire du ministre (Maple Lodge Farms Ltd., précité, à la page 561).
[46] Le défendeur affirme que, même si la Cour en serait arrivée à une conclusion différente, la conclusion du ministre est bien fondée en droit et est conforme à l'esprit des Lignes directrices.
La décision était-elle manifestement déraisonnable?
[47] Les tribunaux ont jugé que « la norme de contrôle applicable aux décisions relatives à l'exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre, ou de l'agence en son nom, est celle du caractère manifestement déraisonnable, norme reposant sur un degré élevé de retenue à l'égard de l'exercice du pouvoir discrétionnaire, d'autant plus que ce pouvoir a trait à une disposition de laLoi de l'impôt sur le revenu portant dispense » (MacKay c. Canada (Agence des douanes et du revenu), [2002] A.C.F. no 323 (C.F. 1re inst.), Edwards c. Canada (Agence des douanes et du revenu), [2002] A.C.F. no 841 (C.F. 1re inst.)).
[48] Le défendeur soutient que la Cour ne dispose d'aucun élément de preuve qui permette de penser que le ministre n'a pas fondé sa décision sur les éléments qui avaient été portés à sa connaissance ou que sa décision était sous quelque rapport déraisonnable. Elle n'était certainement pas manifestement déraisonnable.
ANALYSE
[49] Entre 1992 et 1994, la demanderesse n'a pas produit de déclaration de revenus et n'a pas payé d'impôts. En 1996, lorsqu'elle a commencé à mettre de l'ordre dans ses affaires et à payer de l'impôt, un solde appréciable s'était accumulé. Depuis, elle a rencontré régulièrement des fonctionnaires de l'impôt, a effectué des versements périodiques et a cherché des façons de se libérer de sa dette fiscale accumulée. Au fil des ans, elle a payé une somme considérable d'intérêts et de pénalités.
[50] Elle a présenté en 1996 une demande d'équité qui a été accueillie en partie. Les intérêts devaient être plafonnés à 36 505 $ et elle comptait liquider sa dette en encaissant son REER et en contractant un prêt bancaire. Or, pour une raison ou pour une autre, aucune de ces mesures ne s'est matérialisée et le dossier de sa demande d'équité de 1996 a été fermé. La demanderesse a continué à effectuer des versements périodiques, mais elle n'a pas remboursé son solde accumulé.
[51] En janvier 2000 et novembre 2001, la demanderesse a fait savoir qu'elle avait l'intention de soumettre une nouvelle demande d'équité, mais elle n'a pas donné suite à cette déclaration.
[52] En avril 2002, la demanderesse a perdu son emploi, ce qui l'a amenée, en septembre 2002, à soumettre une nouvelle demande d'équité en vue d'être dispensée de l'impôt et des intérêts encore en souffrance pour les années 1995 à 1999.
[53] L'agente de recouvrement Linda Fitzsimmons a recommandé au Comité de plafonner les intérêts à compter du 29 avril 2002 jusqu'à ce que la demanderesse dispose de revenus suffisants pour pouvoir effectuer d'autres versements.
[54] Par lettre écrite le 3 avril 2003 par M. Robert Allen, directeur de la perception des recettes du Bureau des services fiscaux de Vancouver de l'Agence des douanes et du revenu du Canada, le Comité a refusé de donner suite à la recommandation de Mme Fitzsimmons au sujet des intérêts et a refusé la demande d'allégement de la demanderesse au motif qu'elle n'avait pas démontré qu'elle éprouvait des difficultés financières.
[55] La demanderesse a soumis une autre demande d'équité fondée sur les même motifs le 23 juin 2003 par l'entremise de M. Stefan Linke, agent de recouvrement à la Section des recouvrements du Bureau des services fiscaux de Vancouver, Agence des douanes et du revenu du Canada. M. Linke a recommandé le rejet de la demande d'équité de second palier au motif que la demanderesse n'avait pas démontré qu'elle éprouvait des difficultés financières
[56] Le directeur adjoint, M. John Upton-Noot, a ensuite examiné le dossier de la demanderesse et a conclu qu'elle n'avait pas démontré qu'elle éprouvait des difficultés financières. Il a informé la demanderesse de cette conclusion par lettre datée du 28 juillet 2003.
[57] La demanderesse affirme que les décisions de MM. Allen et Upton-Noot sont toutes les deux entachées d'erreurs justifiant l'annulation de leur décision. De façon générale, elle leur reproche de ne pas avoir tenu compte de l'ensemble de sa situation et ajoute qu'il ressort de la façon dont ces décisions sont formulées que la seconde décision a été influencée par la première et qu'elle ne constitue pas une évaluation véritablement objective de sa demande d'équité et ne tient pas compte de tous les arguments qu'elle a invoqués.
[58] Ce que je conclus de ses observations orales, c'est que la demanderesse est abasourdie par le montant d'intérêts et de pénalités qu'elle doit payer. Elle a le sentiment que l'ADRC est dure et excessive à cet égard et qu'elle a été traitée injustement.
[59] J'ai examiné attentivement le dossier soumis à la Cour, de même que les observations écrites et orales de la demanderesse et du défendeur. À mon avis, aucune des décisions prises en réponse à la demande d'équité n'est entachée d'une erreur qui justifierait l'annulation de ces décisions. Les demandes d'équité de la demanderesse ont été examinées de façon complète et équitable aux deux paliers et elle a eu amplement l'occasion de faire valoir son point de vue et s'est vu offrir l'aide nécessaire pour le faire. Les facteurs et les critères pertinents énoncés dans les Lignes directrices ont été pris en compte et ont été appliqués.
[60] Mme Nielans estime qu'elle est placée dans une situation pénible. Selon elle, elle a assez payé. Mais le régime qui régit sa situation s'applique à l'ensemble des contribuables canadiens. La situation difficile dans laquelle elle se trouve est la conséquence d'une décision qu'elle a librement prise. Elle a créé ce problème en ne produisant pas de déclarations de revenus et en ne payant pas d'impôt. Depuis, comme Mme Fitzsimmons, son agent de recouvrement, l'a souligné, son [TRADUCTION] « revenu annuel net entre 1998 et 2001 était en moyenne de 71 585 $, ce qui lui procurait amplement de ressources pour s'acquitter de toute sa dette. Au lieu de cela, elle a remboursé son prêt automobile et a porté sa contribution au REER à 25 000 $. »
[61] Je ne trouve aucun fondement aux arguments de la demanderesse suivant lesquels des faits importants ont été oubliés ou que la procédure suivie pour rendre les décisions était viciée ou n'était pas juste. La demanderesse est l'artisan de son propre malheur. Le ministre a exercé son pouvoir discrétionnaire de façon appropriée en l'espèce. Dans ces conditions, les deux décisions étaient entièrement raisonnables et ne peuvent certainement pas être qualifiées de manifestement déraisonnables.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
1. La demande est rejetée.
2. Aucuns dépens ne sont adjugés.
_ James Russell _
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL. L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1619-03
INTITULÉ : BARBARA NEILANS
c.
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : VANCOUVER (C.-B.)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 13 AVRIL 2004
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : LE JUGE RUSSELL
DATE DES MOTIFS : LE 18 MAI 2004
COMPARUTIONS :
BARBARA NEILANS LA DEMANDERESSE
POUR SON PROPRE COMPTE
PATRICIA BABCOCK POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
BARBARA NEILANS POUR LA DEMANDERESSE
(AGISSANT POUR SON PROPRE COMPTE)
MINISTÈRE DE LA JUSTICE POUR LE DÉFENDEUR
VANCOUVER (C.-B.)