Date : 20011015
Dossier : T-767-01
Ottawa (Ontario), le 15 octobre 2001
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE GIBSON
ENTRE :
ANNA CHENG
demanderesse
et
SA MAJESTÉ LA REINE
défenderesse
ORDONNANCE
La présente demande de contrôle judiciaire est rejetée.
Aucuns dépens ne sont adjugés.
FREDERICK E. GIBSON
JUGE
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
Date : 20011015
Dossier : T-767-01
Référence neutre : 2001 CFPI 1114
ENTRE :
ANNA CHENG
demanderesse
et
SA MAJESTÉ LA REINE
défenderesse
LE JUGE GIBSON
Introduction
[1] Dans la demande déposée le 14 mars 2001, la demanderesse sollicite l'annulation d'une décision datée du 3 janvier 2001, dans laquelle le directeur du bureau des services fiscaux de Burnaby-Fraser de l'Agence des douanes et du revenu du Canada rejetait la demande présentée par la demanderesse en vue de faire supprimer les intérêts sur les arriérés concernant ses années d'imposition 1989, 1990 et 1991 en vertu des « dispositions d'équité » de la Loi de l'impôt sur le revenu[1] et plus précisément, en vertu du paragraphe 220(3.1) de cette loi qui se lit ainsi :
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(3.1) Le ministre peut, à tout moment, renoncer à tout ou partie de quelque pénalité ou intérêt payable par ailleurs par un contribuable ou une société de personnes en application de la présente loi, ou l'annuler en tout ou en partie. Malgré les paragraphes 152(4) à (5), le ministre établit les cotisations voulues concernant les intérêts et pénalités payables par le contribuable ou la société de personnes pour tenir compte de pareille annulation. |
(3.1) The Minister may at any time waive or cancel all or any portion of any penalty or interest otherwise payable under this Act by a taxpayer or partnership and, notwithstanding subsections 152(4) to 152(5), such assessment of the interest and penalties payable by the taxpayer or partnership shall be made as is necessary to take into account the cancellation of the penalty or interest. |
[2] Dans son mémoire des faits et du droit, la demanderesse, qui a comparu pour elle-même à l'audience relative à sa demande, sollicite les réparations suivantes : premièrement, l'annulation de la décision contestée; deuxièmement, le renvoi du dossier à l'Agence des douanes et du revenu du Canada pour qu'il soit statué conformément aux directives que la Cour estime appropriées; et finalement, toute autre mesure que la Cour estime justifiée.
Contexte
[3] La demanderesse a commencé une carrière d'agente immobilière en 1985. À l'époque, elle était mariée et elle élevait deux enfants d'un mariage précédent et trois enfants qu'elle avait eus avec son second mari. Un des enfants de son second mariage souffrait d'eczéma et d'allergies et un autre faisait de l'asthme. Ces enfants ont été hospitalisés à plusieurs reprises. En 1987, les deux enfants que la défenderesse avait eus d'un mariage précédent ont rejoint l'unité familiale au Canada. En 1990, un de ces deux enfants est décédé à la suite d'un accident. Il n'est pas surprenant que la demanderesse ait ressenti des tensions considérables, compte tenu des difficultés et de la tragédie qu'elle a vécues dans sa famille, conjuguées à ses responsabilités familiales et professionnelles, en particulier pendant les années où elle essayait d'intégrer les deux familles et celles qui ont suivi le décès de son fils. C'est en partie à cause de ces éléments qu'elle s'en remettait à d'autres, en particulier à son mari, pour les questions d'impôt sur le revenu qui concernaient non seulement son revenu d'emploi mais également celui qu'elle obtenait d'immeubles locatifs.
[4] En 1993, la défenderesse a établi de nouvelles cotisations à l'égard des déclarations d'impôt de la demanderesse pour les années 1989, 1990 et 1991, dans lesquelles elle refusait la déduction de certaines dépenses d'entreprise et révisait son revenu à la hausse.
[5] Les déclarations de la demanderesse concernant ses années d'imposition 1992 et 1993 ont également fait l'objet de nouvelles cotisations, fin 1995, pour essentiellement les mêmes raisons.
[6] Les appels concernant les nouvelles cotisations établies pour les années d'imposition 1989 à 1991 et 1992 et 1993 de la demanderesse ont finalement fait l'objet d'un règlement à l'amiable.
[7] Une fois de plus, les déclarations d'impôt de la demanderesse pour les années d'imposition 1994 et 1995 ont fait l'objet d'une nouvelle cotisation. Les oppositions faites à l'égard de ces nouvelles cotisations ont été retirées par la suite.
[8] Malgré les versements qu'effectuait régulièrement la demanderesse en vue de s'acquitter des dettes fiscales découlant des nouvelles cotisations, de l'intérêt accumulé sur ces dettes fiscales, ainsi que des pénalités, et en particulier, des pénalités pour faute lourde commise à l'égard des années d'imposition 1992 à 1995, le montant total de ses arriérés s'élevait, en septembre 1999, à plus de 154 000 $.
[9] Dans une lettre datée du 18 août 1999, la demanderesse a présenté une demande aux termes des « dispositions d'équité » de la Loi de l'impôt sur le revenu, que nous avons citées plus haut, en vue d'obtenir l'annulation de tous les intérêts et pénalités « ... accumulés à l'égard des arriérés d'impôt sur le revenu impayés et non contestés d'un montant de 97 242 $ à l'égard des années d'imposition 1989, 1990 et 1991[2]. »
[10] Dans l'affidavit qu'elle a déposé dans la présente affaire, la demanderesse déclare[3]:
Au cours de nombreuses discussions que j'ai eues avec Mme Wilson [de l'Agence des douanes et du revenu du Canada] en juin 1999, je lui ai fourni des renseignements financiers me concernant. Mme Wilson a accepté de suspendre temporairement les versements mensuels et m'a autorisée à présenter une demande au Comité d'équité en vue d'obtenir l'annulation des intérêts et des pénalités à l'égard des années d'imposition 1989, 1990 et 1991. D'après ce qu'elle m'a dit, le comité devrait me transmettre une réponse dans deux ou trois mois...
Les documents déposés pour le compte de la défenderesse ne contiennent aucun élément indiquant que la défenderesse ait accepté de suspendre les versements mensuels ou se soit engagée à quoi que ce soit envers la demanderesse à l'égard du délai dans lequel elle devait recevoir une réponse à sa demande d'annulation des pénalités. Quoi qu'il en soit, après le mois d'août 1999, la demanderesse a cessé d'effectuer des versements en vue de réduire sa dette fiscale, ce qui, comme nous l'avons noté ci-dessus, a été reconnu du moins en partie par elle.
[11] La demanderesse n'a pas reçu la réponse à sa demande d'annulation des pénalités dans le délai que Mme Wilson lui avait mentionné. En fait, ce n'est que le 4 octobre 2000 qu'elle a reçu une réponse « de premier niveau » et seulement après que la demanderesse ait retiré son opposition aux nouvelles cotisations concernant les années d'imposition 1994 et 1995 de la demanderesse après que la défenderesse lui ait ordonné de le faire.
[12] La réponse de premier niveau se lit en partie comme suit[4] :
[TRADUCTION]
Après délibération et consultation des fonctionnaires de l'Agence, nous avons le regret de vous informer qu'il ne sera pas possible d'annuler les pénalités et les intérêts sur les arriérés pour les raisons suivantes :
1. Vous n'avez effectué aucun versement à l'égard des arriérés, alors que vous avez gagné un revenu au cours des années en question.
2. Votre situation financière ne semble pas très gravement compromise puisque vous êtes propriétaire de logements locatifs et possédez une valeur nette sur votre maison, ce qui pourrait réduire sensiblement vos dettes fiscales.
3. Nous ne possédons aucun document médical concernant un état mental qui vous empêcherait de déclarer votre revenu et de payer vos impôts.
4. Votre compte TPS connexe est en défaut, puisqu'il n'a pas été fait de déclaration pour les périodes se terminant le 31 mars 2000 et le 30 juin 2000.
Il n'existe aucun mécanisme officiel permettant d'interjeter appel d'une décision prise aux termes des dispositions d'équité de la Loi de l'impôt sur le revenu, mais vous pouvez me communiquer des renseignements que vous n'avez pas transmis avec votre demande initiale pour que je les examine...
[13] La demanderesse a transmis de nouveaux éléments d'information qui comprenaient, notamment, des documents médicaux concernant le stress qu'a subi la demanderesse, en particulier au cours de la période sur laquelle portait sa demande d'annulation des pénalités.
La décision attaquée
[14] Après que la demanderesse a communiqué à la défenderesse les renseignements supplémentaires mentionnés ci-dessus, la décision attaquée a été communiquée à la demanderesse dans une lettre datée du 3 janvier 2001[5]. Après avoir présenté des excuses à la demanderesse pour le temps mis à répondre à sa demande d'annulation, l'auteur de la décision a exposé l'essentiel de la décision de second niveau de la façon suivante :
[TRADUCTION]
J'ai examiné votre dossier et j'ai le regret de vous informer qu'il n'est pas possible de vous accorder cette annulation. J'ai estimé que la décision qu'avait prise le Comité d'équité était correcte, compte tenu des mesures législatives applicables pour les raisons suivantes :
· Vous avez la capacité financière de vous acquitter de cette dette étant donné votre valeur nette.
· Nous avons constaté que les retards enregistrés dans le traitement de votre dossier n'étaient pas attribuables à une erreur du Ministère.
· Les circonstances extraordinaires auxquelles vous avez fait référence ne vous empêchaient pas de respecter la Loi de l'impôt sur le revenu.
En conclusion, les critères d'équité n'ont pas été remplis.
Questions en litige
[15] Dans son mémoire des faits et du droit, la demanderesse a décrit de la façon suivante les questions en litige dans sa demande de contrôle judiciaire :
1. Le ministre a-t-il pris trop de temps pour procéder à la vérification du dossier et au traitement de l'appel?
2. Les fonctionnaires du service de recouvrement et du Comité d'équité de l'ADRC ont-ils commis une faute lorsqu'ils ont examiné ma demande fondée sur les dispositions d'équité?
3. Le ministre ou son représentant légal a-t-il correctement utilisé son pouvoir discrétionnaire?
4. Le ministre a commis une erreur dans l'application des critères exposés dans la circulaire d'information (CI 92-2) et n'a pas tenu compte de tous les éléments que je lui ai communiqués lorsqu'il a pris sa décision aux termes du paragraphe 220.(3.1) de la Loi de l'impôt sur le revenu.
Au cours de l'audition de cette demande, la question de la norme d'examen applicable est venue s'ajouter à ces questions.
[16] Les « critères » énoncés dans la circulaire d'information 92-2 mentionnés dans la quatrième question en litige citée ci-dessus figurent dans une annexe aux présents motifs.
Analyse
1) La norme d'examen
[17] La déclaration traditionnelle au sujet de la norme de contrôle applicable aux demandes comme celle-ci se trouve dans l'arrêt Barron c. Le ministre du Revenu national[6] dans lequel M. le juge Pratte a écrit, au nom de la Cour, ceci à la page 200 :
Avant d'exposer les motifs pour lesquels nous estimons que ces conclusions sont erronées [celles du juge de première instance], il est peut-être utile de rappeler que le paragraphe 152(4.2) de la Loi de l'impôt sur le revenu confère un pouvoir discrétionnaire au ministre et que, à l'occasion d'une demande de contrôle judiciaire d'une décision prise en vertu d'un tel pouvoir, le rôle de la cour de révision ne consiste pas à exercer ce pouvoir à la place de son titulaire. La cour pourra intervenir et annuler la décision visée seulement si celle-ci a été prise de mauvaise foi, si l'instance décisionnelle a manifestement omis de tenir compte des faits pertinents ou tenu compte de faits non pertinents, ou si la décision est erronée en droit.
Le paragraphe de la Loi de l'impôt sur le revenu dont il s'agissait dans cette affaire n'était pas celui qui s'applique ici mais les principes qui précèdent ont généralement été appliqués à l'examen judiciaire des décisions « d'équité » , comme celle qui a été soumise à la Cour. L'énoncé des principes qui fait autorité est, manifestement, celui qui se trouve dans l'arrêt de la Cour suprême Maple Lodge Farms Limited c. Le gouvernement du Canada[7].
[18] Dans Sharma c. Le ministre du Revenu national[8], mon collègue, le juge Pelletier, a noté au paragraphe [21] [traduction] « on a beaucoup écrit au sujet de la norme de contrôle depuis l'arrêt Maple Lodge Farms... » . On pourrait dire la même chose au sujet de l'arrêt Barron. Après avoir examiné les principes applicables à l'analyse pragmatique et fonctionnelle de la norme de contrôle énoncée dans Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)[9] et dans Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)[10], le juge Pelletier a analysé les facteurs en jeu dans une décision « d'équité » rendue aux termes de la Loi de l'impôt sur le revenu, différente de la disposition d'équité en litige ici, et a conclu au paragraphe [24] :
[traduction] Tous les facteurs examinés indiquent qu'il faut faire preuve d'une grande déférence à l'égard de la décision du Ministre. Dans les circonstances, je conclus que la norme d'examen applicable est le caractère manifestement déraisonnable de la décision.
Comme en l'espèce, la « décision » du ministre à laquelle le juge Pelletier faisait référence était en fait une décision prise pour le compte du ministre du Revenu national par un fonctionnaire dûment autorisé à agir en son nom. Je souscris sans aucune réserve à l'analyse et à la conclusion du juge Pelletier.
2) Questions de fond
[19] Je ne puis affirmer que le ministre a pris « trop de temps » pour la vérification du dossier et l'appel de la nouvelle cotisation du revenu pour les années d'imposition 1989, 1990 et 1991 de la demanderesse. En fait, la demanderesse a participé à ce « processus d'appel » concernant ces années d'imposition et a conclu un règlement à l'amiable dans ces dossiers, de sorte qu'il me paraît impossible de conclure que la demanderesse peut aujourd'hui invoquer la durée du traitement de ces dossiers pour demander l'annulation de la décision « d'équité » dont il s'agit ici.
[20] Il est certes possible de formuler certaines critiques à l'égard du processus utilisé par l'Agence des douanes et du revenu du Canada pour prendre la décision « d'équité » de premier niveau dans cette affaire; cette décision n'a en effet été communiquée à la demanderesse qu'après plus d'une année de consultation et d'examen, et uniquement après que la demanderesse ait accepté une demande de l'Agence qui exigeait que les oppositions faites à l'endroit des nouvelles cotisations pour des années d'imposition non visées par la demande de décision « d'équité » et la demanderesse n'a apparemment pas été avisée que les décideurs considéraient que ses déclarations au sujet du stress qu'elle vivait étaient insuffisantes pour appuyer cette allégation; il n'est toutefois pas possible d'affirmer la même chose au sujet de la décision examinée ici.
[21] Lorsque la demanderesse a été avisée de la décision de premier niveau, elle a été informée qu'elle avait la possibilité de présenter d'autres observations. Elle s'est prévalue de cette possibilité. La preuve par affidavit qui a été présentée indique que ses observations supplémentaires ont été prises en considération dans l'avis formulé à l'intention du décideur du deuxième niveau. La défenderesse a agi avec une célérité louable pour prendre la deuxième décision.
[22] Quel que puisse être mon avis personnel au sujet de la situation dans laquelle la demanderesse s'est trouvée pour ses années d'imposition 1989, 1990 et 1991, si j'applique la norme d'examen de la décision manifestement déraisonnable, je suis obligé d'en arriver à la conclusion que, compte tenu du processus utilité pour prendre la décision de premier niveau, de la portée du pouvoir discrétionnaire accordé au ministre ou à son représentant par le paragraphe 220(3.1) de la Loi de l'impôt sur le revenu et des critères énoncés dans la circulaire d'information CI 92-2, la défenderesse pouvait fort bien prendre la décision qu'elle a prise.
[23] De la même façon, rien ne vient appuyer la conclusion selon laquelle le représentant du ministre n'a pas tenu compte de tous les renseignements communiqués par la demanderesse avant d'arriver à la décision examinée ici.
Conclusion
[24] Conformément à la brève analyse qui précède, la présente demande de contrôle judiciaire doit être rejetée.
Dépens
[25] Dans son mémoire des faits et du droit, la défenderesse demande que la demande de contrôle judiciaire soit rejetée avec dépens mais, étant donné que l'avocat de la défenderesse n'a pas soulevé la question des dépens, aucuns dépens ne sont adjugés.
FREDERICK E. GIBSON
JUGE
Ottawa (Ontario)
le 15 octobre 2001
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
Annexe
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SUBJECT: GUIDELINES FOR THE CANCELLATION AND WAIVER OF INTEREST AND PENALTIES NO: 92-2 DATE: March 18, 1992 Introduction 1. This circular provides information and guidelines to taxpayers and employers regarding certain legislation contained in Bill C-18, enacted December 17, 1991. The legislation gives discretion to cancel or waive all or a portion of any interest or penalties payable, and it applies to taxation years back to 1985. 2. This circular outlines the guidelines that Revenue Canada, Taxation will follow when applying the legislation. It also explains how taxpayers or employers can make a request to cancel or waive interest and penalties for years dating back to 1985, and describes the information required for such requests to be considered. 3. These are only guidelines. They are not intended to be exhaustive, and are not meant to restrict the spirit or intent of the legislation. As the Department gains experience in applying the legislation, these guidelines may be adjusted, as necessary. ... |
OBJET : LIGNES DIRECTRICES CONCERNANT L'ANNULATION DES INTÉRÊTS ET DES PÉNALITÉS No : 92-2 DATE : le 18 mars 1992 Introduction 1. La présente circulaire fournit des renseignements et des lignes directrices aux contribuables et aux employeurs en ce qui concerne certaines mesures législatives contenues dans le projet de loi C-18, promulgué le 17 décembre 1991. Ces mesures législatives donnent au Ministère le pouvoir discrétionnaire d'annuler la totalité ou une partie des intérêts et des pénalités payables, ou encore de renoncer à ces intérêts et à ces pénalités. Ces mesures s'appliquent à l'année d'imposition 1985 et aux années d'imposition suivantes. 2. La circulaire énonce les lignes directrices qui serviront à appliquer les nouvelles mesures législatives. Elle explique la manière don't les contribuables et les employeurs peuvent demander l'annulation des intérêts et des pénalités ou la renonciation à ceux-ci à l'égard de l'année d'imposition 1985 et des années d'imposition suivantes. Elle précise également les renseignements qu'ils devront fournir pour que leur demande puisse être traitée. 3. Ce qui est énoncé ici ne constitue que des lignes directrices. La présente circulaire n'est donc pas exhaustive et ne doit pas être interprétée comme limitant l'esprit ou l'intention des mesures législatives. Ces lignes directrices seront modifiées au besoin suivant l'expérience acquise. ... |
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5. Penalties and interest may be waived or cancelled in whole or in part where they result in circumstances beyond a taxpayer's or employer's control. For example, one of the following extraordinary circumstances may have prevented a taxpayer, a taxpayer's agent, the executor of an estate, or an employer from making a payment when due, or otherwise complying with the Income Tax Act (a) natural or human-made disasters such as, flood or fire; (b) civil disturbances or disruptions in services such as, a postal strike; (c) a serious illness or accident; or (d) serious emotional or mental distress such as, death in the immediate family. ... 7. It may be appropriate, in circumstances where there is an inability to pay amounts owing, to consider waiving or cancelling interest in all or in part to facilitate collection: For example, (a) When collection has been suspended due to an inability to pay. (b) When a taxpayer is unable to conclude a reasonable payment arrangement because the interest charges absorb a significant portion of the payments. In such a case, consideration may be given to waiving interest in all or in part for the period from when payments commence until the amounts owing are paid provided the agreed payments are made on time. ... 10. The following factors will be considered when determining whether or not the Department will cancel or waive interest or penalties: (a) whether or not the taxpayer or employer has a history of compliance with tax obligations; (b) whether or not the taxpayer or employer has knowingly allowed a balance to exist upon which arrears interest has accrued; (c) whether or not the taxpayer or employer has exercised a reasonable amount of care and has not been negligent or careless in conducting their affairs under the self-assessment system; (d) whether or not the taxpayer or employer has acted quickly to remedy any delay or omission. ...
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5. Il sera convenable d'annuler la totalité ou une partie des intérêts ou des pénalités, ou de renoncer à ceux-ci, si ces intérêts ou ces pénalités découlent de situations indépendantes de la volonté du contribuable ou de l'employeur. Voici des exemples de situations extraordinaires qui pourraient empêcher un contribuable, un agent d'un contribuable, l'exécuteur d'une succession ou un employeur de faire un paiement dans les délais exigés ou de se conformer à d'autres exigences de la Loi de l'impôt sur le revenu. (a) une calamité naturelle ou une catastrophe provoquée par l'homme comme une inondation ou un incendie; (b) des troubles civils ou l'interruption des services comme une grève des postes; (c) une maladie grave ou un accident grave; (d) des troubles émotifs sérieux ou une souffrance morale grave comme un décès dans la famille immédiate. ... 7. Il peut être convenable dans des situations où il y a incapacité de verser le montant exigible d'examiner la possibilité de renoncer ou d'annuler la totalité ou une partie des intérêts afin d'en faciliter le recouvrement, par exemple dans les suivants: (a) lorsque les mesures de recouvrement ont été suspendues à cause de l'incapacité de payer; (b) lorsqu'un contribuable ne peut conclure une entente de paiement qui serait raisonnable parce que les frais intérêts comptent pour une partie considérable des versements; dans un tel cas, il faudrait penser à renoncer à la totalité ou à une partie des intérêts pour la période où les versements débutent jusqu'à ce que le montant exigible soit payé pourvu que les versements convenues soient effectués à temps. ... 10. Le Ministère tiendra compte des points suivants dans l'étude des demandes d'annulation des intérêts ou de pénalités ou de renonciation à ceux-ci: (a) si le contribuable ou l'employeur a respecté, par le passé, ses obligations fiscales; (b) si le contribuable ou l'employeur a, en connaissance de cause, laissé subsister un solde en souffrance qui a engendré des intérêts sur arriérés; (c) si le contribuable ou l'employeur a fait des efforts raisonnables et s'il n'a pas fait preuve de négligence ni d'imprudence dans la conduite de ses affaires en vertu du régime d'autocotisation; (d) si le contribuable ou l'employeur a agi avec diligence pour remédier à tout retard ou à toute omission. ...
d rédier |
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COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-767-01
INTITULÉ DE LA CAUSE : ANNA CHENG c. SA MAJESTÉ LA REINE
LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (Colombie-Britannique)
DATE DE L'AUDIENCE : Le 26 septembre 2001
MOTIFS DE L'ORDONNANCE DE M. LE JUGE GIBSON
DATE DES MOTIFS : Le 15 octobre 2001
ONT COMPARU :
Mme Anna Cheng POUR SON PROPRE COMPTE
Surrey (Colombie-Britannique)
M. Morris Rosenberg POUR LA DÉFENDERESSE
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario)
[1] L.R.C., 1985, (5e Supp.), ch. 1, et ses modifications.
[2] Dossier de la demanderesse, onglet 4, pièce « E » de l'affidavit de la demanderesse du 23 février 2001.
[3] Dossier de la demanderesse, onglet 4, alinéa 3c).
[4] Dossier de la demanderesse, onglet 4, pièce « K » de l'affidavit de la demanderesse du 23 février 2001.
[5] Dossier de la demanderesse, onglet 2.
[6] [1997] 2.C.T.C. 198 [C.A.F.].
[7] [1982] 2 R.C.S. 2.
[8] [2001] D.T.C. 5360 (C.F. 1re inst.)
[9] [1998] 1 R.C.S. 982.
[10] [1999] 2 R.C.S. 817.