Dossier : T-1208-02
Ottawa (Ontario), le 26 novembre 2004
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE VON FINCKENSTEIN
ENTRE :
1243573 ONTARIO INC.
demanderesse
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
défenderesse
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Il s'agit d'une action en rupture de contrat intentée par une société de promotion immobilière. La demanderesse soutient que la défenderesse a rompu le contrat considéré, a manqué à son devoir de diligence et a agi de mauvaise foi lorsque, après avoir lancé un appel d'offres de location à bail de locaux à bureaux, elle a rejeté la soumission de la demanderesse pour défaut de conformité pour ensuite accepter la soumission d'une autre entreprise offrant des locaux qui, selon la demanderesse, étaient situés hors de la zone géographique stipulée dans ledit appel d'offres.
LES FAITS
[2] Les faits sont décrits avec précision dans l'exposé conjoint qu'en ont présenté les parties et que nous reproduisons ici pour la commodité du lecteur.
[traduction]
1. Le ou vers le 14 novembre 2001, la défenderesse a publié dans le Windsor Star une annonce intitulée [traduction] « Appel d'intérêt pour la location à bail de locaux à Windsor (Ontario) » (l'appel d'intérêt).
2. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada recherchait environ 2 140 mètres carrés utilisables de « locaux de base pour bureaux » pour les besoins de Citoyenneté et Immigration à Windsor (Ontario).
3. Ces locaux devaient être prêts pour l'occupation vers le 1er mai 2003 dans le cadre d'un bail de cinq ans, avec deux options de renouvellement d'un an chacune aux mêmes conditions, y compris le loyer.
4. L'appel d'intérêt spécifiait que les locaux devaient être situés à l'intérieur d'une zone [traduction] « délimitée comme suit » , soit :
au nord de Grand Marais Road East,
au sud de Riverside Drive East,
à l'est de Dougall Avenue,
à l'ouest de Walker Road.
5. Le 5 décembre 2001, la demanderesse a communiqué à la défenderesse une proposition générale en réponse à l'appel d'intérêt. Les locaux proposés par la demanderesse étaient situés dans la zone géographique spécifiée.
6. Le ou vers le 27 février 2002, la trousse de documentation relative à l'appel d'offres de location à bail (le dossier d'appel d'offres) a été communiquée aux 14 personnes physiques ou morales appelées à soumissionner, dont la demanderesse.
7. À tous les moments pertinents, la demanderesse exerçait une activité de promotion immobilière.
8. Michael Cervi est l'unique dirigeant, administrateur et actionnaire de la demanderesse. M. Cervi exerce la profession d'avocat spécialisé en droit immobilier général, en droit immobilier d'entreprise et en droit commercial des sociétés, en plus d'exploiter une entreprise de promotion immobilière.
9. La date de clôture de l'appel d'offres était le 9 avril 2002. La défenderesse a reçu sept soumissions en plus de celle de la demanderesse.
10. La soumission de la demanderesse informait la défenderesse que les terrains proposés pour son usage étaient zonés M1.1 (industrie légère).
11. Les locaux de base ou généraux pour [traduction] « bureaux commerciaux » ne figurent pas parmi les [traduction] « usages permis » pour la catégorie de zonage M1.1.
12. À Windsor, les catégories de zonage où les locaux de base pour bureaux ( « bureaux commerciaux » ) constituent un « usage permis » sont C1, C2, CD1 et CD2. Tous les terrains proposés dans les soumissions autres que celle de la demanderesse étaient zonés C1, C2, CD1 ou CD2.
13. L'arrêté applicable de la Ville de Windsor prévoit une dérogation générale pour les [traduction] « autorités publiques » , mais la Couronne fédérale ne figure pas dans la définition de cette expression.
14. Le 26 avril 2002, le commissaire au bâtiment de la Ville de Windsor, M. E.J. Link, a écrit à M. Cervi pour l'aviser qu'il était [traduction] « permis au gouvernement fédéral d'occuper un immeuble sur le terrain [de la demanderesse] » .
15. Pendant l'évaluation des soumissions, le deuxième moins-disant, M. Farhi, a exprimé, lui-même et par l'intermédiaire d'un avocat, l'opinion que la Ville de Windsor ne pouvait délivrer de permis de construire pour l'usage en question, étant donné le fait manifeste que son arrêté de zonage ne permet pas d'utiliser les terrains de la demanderesse pour des bureaux gouvernementaux et que la soumission de cette dernière devrait être rejetée au motif qu'elle prévoyait pas le [traduction] « zonage approprié » à la clôture de l'appel d'offres.
16. Le point de vue du commissaire au bâtiment était le suivant : s'il était vrai que l'usage pour bureaux du gouvernement (fédéral ou provincial) ne figurait pas explicitement comme usage permis de droit dans l'arrêté applicable, son service, sur les conseils de ses avocats, avait déjà délivré en dépit de cela des permis de construire des immeubles gouvernementaux provinciaux et/ou fédéraux dans les districts de zonage en question. Le commissaire au bâtiment ajoutait qu'il était investi du pouvoir de révoquer les permis délivrés sur la foi de renseignements erronés ou de fausses déclarations.
17. Pendant l'évaluation des soumissions, Mme Karen Archer, s'exprimant au nom de TPSGC, a avisé l'un des soumissionnaires (qui n'était pas la demanderesse) que, selon l'interprétation de ce ministère, la condition de la [traduction] « preuve de zonage » stipulée dans le dossier d'appel d'offres signifiait que le zonage nécessaire devait être acquis au moment de la présentation de la soumission. Exception faite des stipulations du dossier d'appel d'offres, ni Mme Archer ni TPSGC n'ont publiquement communiqué cette interprétation aux autres soumissionnaires avant la mise en concurrence ou pendant l'évaluation des soumissions.
18. Le 3 juin 2002, la défenderesse a écrit au commissaire au bâtiment pour lui demander d'éclaircir le point de savoir si constituait [traduction] « un usage permis [des terrains proposés par la demanderesse] dans le cadre du zonage actuel » la construction d'un immeuble de bureaux polyvalent qui serait occupé, en tout ou partie, par des ministères, sociétés d'État ou autres organismes fédéraux et leurs cessionnaires, qui pourraient être ou ne pas être des entités du gouvernement fédéral.
19. Le commissaire au bâtiment a répondu à cette demande par une lettre en date du 6 juin 2002 où l'on trouve le passage suivant :
[traduction] (...) le zonage actuel du terrain en question y permettrait l'installation de bureaux d'architectes, d'ingénieurs ou de certains entrepreneurs en bâtiment. L'usage pour bureaux du gouvernement fédéral ne figure pas explicitement parmi les usages permis dans ce district de zonage. Je crois comprendre que nos urbanistes ont décidé de ne pas prendre de règlements d'application générale qui permettraient de droit l'installation de bureaux fédéraux ou provinciaux dans quelque district de zonage que ce soit, étant donné que les municipalités ne sont pas habilitées à réglementer l'activité des niveaux supérieurs de l'Administration. Il est permis au gouvernement fédéral de céder un bail à une entreprise du secteur privé à condition que l'usage prévu soit stipulé dans l'arrêté de zonage en vigueur.
20. La défenderesse a adressé à la demanderesse une lettre en date du 26 juin 2002, où elle l'avisait de ce qui suit :
[traduction] Après examen de votre soumission, nous sommes arrivés à la conclusion qu'elle n'est pas conforme aux exigences de l'appel d'offres. Nous estimons que le zonage actuel du terrain proposé dans le cadre de la partie 1, article 8, clause 3, sous-clause i) n'autorise pas l'usage pour bureaux spécifié à la partie 2, article 4 de l'avis d'appel d'offres.
21. À part sa non-conformité alléguée, la soumission de la demanderesse était la plus avantageuse, sur le plan financier, de celles reçues par la Couronne. Même si la demanderesse s'était conformée à toutes les autres conditions stipulées par la Couronne, sa proposition ne remplissait pas le critère du zonage.
22. La soumission retenue par la défenderesse, soit celle d'Albamor Investments Inc., proposait un terrain situé sur le côté est de Walker Road à Windsor (Ontario). Ce terrain entrait dans la catégorie de zonage CD2.1, où les « bureaux commerciaux » comptent parmi les usages permis.
23. Albamor Investments Inc. était le troisième moins-disant. La soumission du deuxième moins-disant, M. Farhi, a été rejetée au motif qu'il ne contrôlait pas les terrains qu'il proposait pour le projet.
24. La Couronne a rendu sa caution à la demanderesse, conformément aux stipulations du dossier d'appel d'offres.
25. La demanderesse reconnaît que la Couronne est tenue de rejeter toutes les soumissions non conformes et que, si sa soumission n'était pas conforme, la Couronne était fondée à la rejeter (interrogatoire de M. Cervi, questions 159 à 161.
26. La demanderesse reconnaît que la Couronne est tenue d'appliquer les mêmes critères, et de les appliquer de manière uniforme, à toutes les soumissions (questions 159 à 161).
LES QUESTIONS EN LITIGE
[3] Il y a essentiellement deux questions en litige dans la présente espèce :
1. La défenderesse a-t-elle eu tort de rejeter la soumission de la demanderesse au motif de la non-conformité?
2. La défenderesse a-t-elle attribué le marché à un soumissionnaire non conforme?
PREMIÈRE QUESTION : La défenderesse a-t-elle eu tort de rejeter la soumission de la demanderesse au motif de la non-conformité?
[4] Le point de savoir si la soumission de la demanderesse était ou non conforme dépend du zonage. Il n'est pas contesté que le terrain proposé par la demanderesse était zoné M1.1 (industrie légère). Cette catégorie n'inclut pas l'usage pour bureaux en général, mais comprend l'usage pour bureaux d'ingénieurs et/ou d'architectes.
[5] L'avis d'appel d'offres ne spécifiait pas parmi ses conditions que les lieux à louer dussent être zonés pour l'installation de bureaux. L'article 3.1 de la partie 1 portait simplement ce qui suit :
[traduction] Les lieux doivent être conformes aux stipulations de la présente trousse de documentation relative au projet de location à bail.
En outre, le paragraphe 8(3) de l'avis d'appel d'offres stipulait que la soumission devait comprendre une [traduction] « preuve de zonage » .
[6] La demanderesse fait valoir - elle a tout à fait raison en cela - que les arrêtés municipaux de zonage ne s'appliquent pas à la Couronne fédérale. Elle fait aussi état de la lettre du commissaire au bâtiment de la Ville de Windsor, en date du 16 avril 2002, selon laquelle il est permis au gouvernement fédéral d'occuper un immeuble sur le terrain appartenant à la demanderesse. Elle invoque en outre la lettre du même commissaire au bâtiment en date du 21 mai 2002, où celui-ci déclare que, se fondant sur les conseils d'avocats, il a déjà délivré des permis de construire des immeubles de bureaux pour les administrations provinciale et fédérale sur des terrains zonés M1.1.
[7] En conséquence, soutient la défenderesse, l'immeuble en question est effectivement conforme aux prescriptions de zonage, et les lieux occupés par la Couronne fédérale ne sont pas assujettis à ces prescriptions.
[8] Cet argument doit être rejeté pour deux raisons. Premièrement, la partie 2 du dossier d'appel d'offres contient un bail type dont le paragraphe 8(1), intitulé [traduction] « LOIS APPLICABLES » , porte ce qui suit :
[traduction] Le soumissionnaire déclare que les terrains, l'immeuble dans lesquels se trouvent les lieux loués, les lieux loués et l'usage que le locataire compte en faire sont conformes à tous égards aux dispositions de toutes les lois applicables. [Non souligné dans l'original.]
[9] Or, ni lieux loués ni l'usage que le locataire compte en faire ne seront conformes aux dispositions de zonage applicables. Il est vrai que les arrêtés de zonage ne s'appliquent pas à la Couronne fédérale, mais il y a une différence entre cette non-application et la conformité « à tous égards » qu'exige le paragraphe 8.1.
[10] Deuxièmement, l'appel d'offres contient une clause de privilège, soit la clause 11 de la partie 1, libellée comme suit :
[traduction]
11. ÉVALUATION
1. L'évaluation des offres est un processus continu, et le locataire se réserve le droit de mettre fin à l'examen de toute offre en tout temps pendant le délai d'acceptation, pour quelque raison que ce soit et sans préavis.
2. Le soumissionnaire permettra aux employés, préposés, mandataires et entrepreneurs du locataire d'avoir raisonnablement accès aux lieux loués, à l'immeuble et aux terrains sur lesquels ils se trouvent pour faire les évaluations desdits lieux loués, y compris les évaluations des systèmes de l'immeuble et les évaluations environnementales que le locataire jugera appropriées. Ces évaluations ne constitueront pas une prise de possession par le locataire.
3. Le locataire peut mettre fin à l'évaluation de l'offre qui, à son seul jugement, n'est pas conforme aux stipulations, conditions ou normes énoncées dans le présent dossier d'appel d'offres.
4. Il sera mis fin à l'évaluation de l'offre qui, au seul jugement du locataire, se révélera assortie de quelque condition ou réserve que ce soit.
5. Les stipulations suivantes s'appliquent à l'évaluation de l'offre :
a) Le locataire prendra en considération le loyer, les frais de stationnement, les suppléments de loyer exigés pendant la durée initiale du bail, ainsi que les coûts initiaux. Pour l'application du présent alinéa, l'expression « coûts initiaux » s'entend des coûts, estimés par le locataire, que celui-ci pourrait encourir, notamment au titre des améliorations locatives, du déménagement, de la signalisation, de l'installation de cloisons, des services d'experts-conseils et autres éléments assimilables. Le locataire déterminera les coûts à prendre en considération et les calculera à son seul jugement.
b) Le locataire pourra prendre en considération les incitations offertes par le soumissionnaire, mais déterminera à son seul jugement la valeur que, le cas échéant, il leur attribuera.
c) Les mouvements de fonds seront établis à la valeur actualisée nette à la date d'entrée en vigueur du bail.
d) Si les lieux loués offerts sont actuellement loués par le locataire et que celui-ci juge qu'un déménagement temporaire des occupants ou toute autre dépense pourrait devenir nécessaire pour permettre l'exécution de toute partie des améliorations à apporter aux lieux loués (que ce soit par le soumissionnaire ou le locataire), le locataire peut tenir compte, dans l'évaluation de la soumission, des coûts qu'il prévoit de supporter à l'égard de ces travaux, coûts qu'il déterminera à son seul jugement.
e) Le locataire utilisera pour l'évaluation de l'offre les mesures qui y sont inscrites, et tous ses calculs et estimations de coûts seront définitifs.
6. Malgré les stipulations qui précèdent, le locataire se réserve le droit absolu d'effectuer une évaluation comparative de l'ensemble ou d'une partie des offres et de les évaluer en fonction de critères propres à lui assurer, à son seul jugement, la prestation la plus avantageuse. Ces critères peuvent être notamment la qualité des lieux loués, leur efficacité, la conception de l'immeuble et son accessibilité, la mesure dans laquelle les conditions sont déjà remplies ou le délai dans lequel elles le seront. [Non souligné dans l'original.]
[11] En l'occurrence, la défenderesse est arrivée, « à son seul jugement » , à la conclusion que la soumission n'était pas conforme aux exigences, au motif que les lieux offerts sont zonés pour l'industrie légère et non l'usage commercial. Cette conclusion a été communiquée à la demanderesse par la lettre de Mme Archer en date du 26 juin 2002.
[12] Les principes suivants sont bien établis en droit des appels d'offres.
a) En l'absence d'une clause de privilège, le marché est attribué au moins-disant : voir Société hôtelière Canadien Pacifique Ltée c. Banque de Montréal, [1987] 1 R.C.S. 711.
b) Malgré l'existence d'une clause de privilège - sauf dans le cas envisagé à l'alinéa d) ci-dessous -, une clause implicite est applicable, selon laquelle un marché ne peut être attribué qu'à un soumissionnaire conforme : voir M.J.B. Enterpries Ltd. c. Construction de Défense (1951) Ltée, [1999] 1 R.C.S. 619.
c) Malgré l'existence d'une clause de privilège, une clause implicite est applicable, selon laquelle tous les soumissionnaires seront traités équitablement : voir La Reine c. Martel Building (2000) 193 D.L.R. (4th) 1.
d) La clause de privilège peut stipuler que l'auteur de l'appel d'offres se réserve le droit d'attribuer des marchés à des soumissionnaires non conformes. Toutefois, dans ce cas, on n'a plus affaire à un appel d'offres, mais plutôt à une situation d'offre et de contre-offre : voir Kinetic Construction Ltd. c. Comox- Strathcona [2003] B.C.J. no 2533, conf. par [2004] B.C.J. no 2247.
[13] Dans la présente espèce, la Couronne a traité équitablement tous les soumissionnaires. Se fondant sur sa clause de privilège, elle a attribué le marché au deuxième moins-disant. Elle a conclu, « à son seul jugement » , que la soumission de la demanderesse n'était pas conforme aux exigences au motif du zonage. En agissant ainsi, elle n'a d'aucune façon manqué à son devoir de bonne foi. Étant donné le caractère hypothétique des lettres du commissaire au bâtiment de la Ville de Windsor, la défenderesse pouvait de bonne foi arriver à la conclusion que la demanderesse ne pourrait pas se conformer à la clause des lois applicables énoncée au paragraphe 8(1), partie 2, du dossier d'appel d'offres.
[14] DEUXIÈME QUESTION : La défenderesse a-t-elle attribué le marché à un soumissionnaire non conforme?
[15] La défenderesse a attribué le marché à Albamor Investments, propriétaire d'un terrain situé sur Walker Road, mais du côté est de cette voie. Or, le dossier d'appel d'offres stipule ce qui suit au paragraphe 3(2) de sa partie 1 :
[traduction]
Les lieux loués doivent se trouver dans un immeuble situé à l'intérieur de la zone bornée :
au nord, par Riverside Drive East;
au sud, par Grand Marais Road East;
à l'est, par Walker Road;
à l'ouest, par Dougall Avenue.
[16] Le défendeur soutient que Walker Road comprend les deux côtés de la voie et que, en conséquence, un terrain situé sur son côté est pouvait à bon droit être retenu.
[17] Malheureusement, cet argument doit être rejeté. Par définition, une zone bornée par quatre voies ne peut rien comprendre qui se trouve au-delà de ces voies.
[18] Le dossier d'appel d'offres correspond à la définition du contrat d'adhésion. Les soumissionnaires doivent l'accepter ou le rejeter en bloc. Ils n'ont pas la possibilité d'en négocier les clauses, celles-ci étant unilatéralement établies par l'auteur de l'appel d'offres. Par conséquent, ce contrat relève de la règle d'interprétation dite contra preferentem, c'est-à-dire qu'en cas de doute ou d'ambiguïté, son libellé doit être interprété au détriment de la partie qui l'a rédigé. Ainsi, même si la clause 3.2 est susceptible de recevoir l'interprétation qu'en donne la défenderesse, la règle exige qu'elle soit interprétée en faveur de la demanderesse. En conséquence, je conclus que la défenderesse n'a pas attribué le marché à un soumissionnaire conforme. Sa décision d'attribution enfreint la clause implicite de tous les appels d'offres (exception faite des cas où l'auteur de l'appel se réserve le droit de retenir des soumissions non conformes), selon laquelle tous les soumissionnaires seront traités équitablement (voir La Reine c. Martel, précité).
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
1. La défenderesse n'a pas rompu le contrat compris dans le dossier d'appel d'offres en concluant à la non-conformité de la soumission de la demanderesse.
2. La défenderesse a rompu le contrat compris dans le dossier d'appel d'offres en attribuant le marché à Albamor Investments, dont la soumission n'était pas conforme.
3. Comme les parties ont séparé les questions de la responsabilité et des dommages-intérêts, il n'y a pas lieu pour l'instant de formuler de conclusion touchant les dommages-intérêts appropriés. Je tiens en terminant à féliciter les avocats d'avoir établi de concert un exposé des faits et d'avoir présenté leur thèses respectives à la Cour avec compétence et concision. Ces deux facteurs ont beaucoup contribué au prompt règlement de la présente affaire.
« Konrad von Finckenstein »
Juge
Traduction certifiée conforme
Martine Guay, LL.L.
COUR FÉDÉRALE
Date : 20042311
Dossier : T-1208-02
ENTRE :
1243573 ONTARIO INC.
demanderesse
et
SA MAJESTÉLA REINE
DU CHEF DU CANADA
défenderesse
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1208-02
INTITULÉ : 1243573 ONTARIO INC.
demanderesse
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
défenderesse
LIEU DE L'AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE MARDI 23 NOVEMBRE 2004
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : LE JUGE VON FINCKENSTEIN.
DATE DES MOTIFS : LE 26 NOVEMBRE 2004
COMPARUTIONS :
Myron W. Shulgan, c.r. POUR LA DEMANDERESSE
Jacqueline Dais-Visca POUR LA DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Myron W. Shulgan, c.r. POUR LA DEMANDERESSE
Wilson Walker LLP
Avocats
443, avenue Ouellette, bureau 300
B.P. 1390
Windsor (Ontario)
N9A 6R4
Morris Rosenberg POUR LA DÉFENDERESSE
Sous-procureur général du Canada