Date : 20000418
Dossier : T-1759-99
OTTAWA (Ontario), le mardi 18 avril 2000
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE GIBSON
ENTRE :
HUGH P. TRAINOR
demandeur
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
ORDONNANCE
La présente demande de contrôle judiciaire d"une décision datée du 14 juin 1999 du Tribunal des anciens combattants (révision et appel) est accueillie, la décision qui fait l"objet du présent contrôle est annulée et l"affaire est renvoyée au Tribunal des anciens combattants (révision et appel) pour qu"une formation différemment constituée l"entende et la tranche à son tour d"une façon qui ne soit pas incompatible avec les motifs de la présente ordonnance.
Aucune ordonnance adjugeant des dépens n"est rendue.
" Frederick E. Gibson "
J.C.F.C.
Traduction certifiée conforme
Bernard Olivier, B.A., LL.B.
Date : 20000418
Dossier : T-1759-99
ENTRE :
HUGH P. TRAINOR
demandeur
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DE L"ORDONNANCE
LE JUGE GIBSON
INTRODUCTION
[1] Les présents motifs font suite à une demande de contrôle judiciaire d"une décision, datée du 14 juin 1999, dans laquelle le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) (le Tribunal) a conclu que le demandeur n"avait pas présenté de nouveaux éléments de preuve ni de nouveaux arguments qui justifieraient que le Tribunal reviennent sur des décisions antérieures dans lesquelles il avait déterminé que le demandeur n"avait pas droit aux allocations aux anciens combattants.
[2] Le demandeur cherche à obtenir une ordonnance annulant la décision du Tribunal et renvoyant à ce dernier sa demande d"allocations aux anciens combattants pour qu"une formation différemment constituée entende et tranche l"affaire à son tour.
LE CONTEXTE
[3] La décision qui fait l"objet du présent contrôle fait partie d"un ensemble de sept décisions que diverses autorités ont prises en ce qui concerne la demande d"allocations aux anciens combattants que le demandeur a présentée. La demande originale du demandeur est datée du 9 août 1993. Au cours de la période qui s"est écoulée depuis le dépôt de la demande, le contexte factuel qui sous-tend la demande a été clarifié, si bien qu"il ne fait pas l"objet de contestation. Le contexte peut se résumer de la façon suivante.
[4] Le demandeur s"est enrôlé dans l"armée canadienne ou s"est présenté pour commencer son service militaire en novembre 1944 à Charlottetown (Île-du-Prince-Édouard). Il a subi un examen médical préliminaire à Charlottetown. Au début du mois de mars 1945, le demandeur s"est rendu à Halifax en passant par le détroit de Northumberland en compagnie d"autres recrues. Pendant la traversée, il a été identifié dans la deuxième partie des ordres quotidiens en tant que " personne attachée membre du personnel non officier " qui recevait une solde pré-enrôlement et était logée et nourrie. À l"époque de la traversée, le détroit de Northumberland était un " théâtre réel de guerre " au sens du paragraphe 37(3) de la Loi sur les allocations aux anciens combattants1. À son arrivée à Halifax, le demandeur a subi un autre examen médical auquel il a échoué. Il n"a donc jamais signé de formule d"attestation et d"enrôlement. En fait, sa carrière au sein des Forces canadiennes, ailleurs que dans la milice, a soudainement pris fin, à supposer qu"elle avait jamais débuté.
LA QUESTION LITIGIEUSE
[5] La question litigieuse très précise que soulève la présente demande de contrôle judiciaire est de savoir si le Tribunal a commis une erreur susceptible de contrôle lorsqu"il a confirmé des décisions antérieures selon lesquelles le demandeur n"était pas un ancien membre des forces canadiennes de Sa Majesté qui a servi au cours de la Seconde Guerre mondiale au sens du paragraphe 37(3) de la Loi sur les allocations aux anciens combattants .
LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES
[6] Les dispositions législatives pertinentes pour les fins de la présente demande de contrôle judiciaire sont les articles 3, 31 et 39 de la Loi sur le Tribunal des anciens combattants (révision et appel)2 et les articles 1.01 et 35 de même que l"alinéa 37(3)a ) de la Loi sur les allocations aux anciens combattants. Voici le libellé des articles 3, 31 et 39 de la Loi sur le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) et du préambule du paragraphe 37(3) de même que de la partie pertinente de l"alinéa 37(3)a ) de la Loi sur les allocations aux anciens combattants :
3. The provisions of this Act and of any other Act of Parliament or of any regulations made under this or any other Act of Parliament conferring or imposing jurisdiction, powers, duties or functions on the Board shall be liberally construed and interpreted to the end that the recognized obligation of the people and Government of Canada to those who have served their country so well and to their dependants may be fulfilled.
3. Les dispositions de la présente loi et de toute autre loi fédérale, ainsi que de leurs règlements, qui établissent la compétence du Tribunal ou lui confèrent des pouvoirs et fonctions doivent s'interpréter de façon large, compte tenu des obligations que le peuple et le gouvernement du Canada reconnaissent avoir à l'égard de ceux qui ont si bien servi leur pays et des personnes à leur charge.
...
31. A decision of the majority of members of an appeal panel is a decision of the Board and is final and binding.
...
31. La décision de la majorité des membres du comité d'appel vaut décision du Tribunal; elle est définitive et exécutoire.
...
...
39. In all proceedings under this Act, the Board shall
(a) draw from all the circumstances of the case and all the evidence presented to it every reasonable inference in favour of the applicant or appellant;
(b) accept any uncontradicted evidence presented to it by the applicant or appellant that it considers to be credible in the circumstances; and
(c) resolve in favour of the applicant or appellant any doubt, in the weighing of evidence, as to whether the applicant or appellant has established a case.
39. Le Tribunal applique, à l'égard du demandeur ou de l'appelant, les règles suivantes en matière de preuve_:
a) il tire des circonstances et des éléments de preuve qui lui sont présentés les conclusions les plus favorables possible à celui-ci;
b) il accepte tout élément de preuve non contredit que lui présente celui-ci et qui lui semble vraisemblable en l'occurrence;
c) il tranche en sa faveur toute incertitude quant au bien-fondé de la demande.
...
...
37.(3) A Canadian veteran of World War I or World War II is any former member of His Majesty's Canadian forces
(a) who served during World War I or World War II and
(i) served in a theatre of actual war,
...
37.(3) Sont d'anciens combattants canadiens de la Première ou de la Seconde Guerre mondiale les anciens membres des forces canadiennes de Sa Majesté qui ont servi_:
a) soit au cours de la Première ou de la Seconde Guerre mondiale, et qui, selon le cas_:
(i) ont servi sur un théâtre réel de guerre,
...
Les articles 1.01 et 35 de la Loi sur les allocations aux anciens combattants prévoient la même chose que les articles 3 et 39 de la Loi sur le Tribunal des anciens combattants (révision et appel).
L"ANALYSE
La norme de contrôle
[8] Dans la décision McTague c. Canada (Procureur général)3, M. le juge Evans a analysé la norme de contrôle qu"il convient d"appliquer aux décisions du Tribunal compte tenu de l"analyse pragmatique ou fonctionnelle et il a tiré la conclusion suivante, au paragraphe [48] de ses motifs :
| L'importance des facteurs examinés précédemment dans le cadre de l'analyse pragmatique ou fonctionnelle indique qu'en l'espèce, on devrait considérer que le législateur a prescrit une norme de contrôle fondée sur la retenue judiciaire. Toutefois, ces facteurs ne montrent pas que la norme fondée sur la plus grande retenue judiciaire devrait être appliquée. La norme de contrôle de la décision " manifestement déraisonnable " semble de plus en plus réservée aux décisions des organismes administratifs qui sont protégés par des clauses limitatives rigides et qui ont beaucoup plus de responsabilités de réglementation que le Tribunal qui n'exerce que des fonctions juridictionnelles. Il s'agit également de la norme appropriée, comme je l'ai indiqué précédemment, quand la question litigieuse concerne des conclusions quant à des faits essentiels, y compris des conclusions tirées des éléments de preuve. |
En l"espèce, je suis convaincu que la question litigieuse ne porte pas sur des conclusions de fait principal, dont des conclusions tirées sur la base de la preuve, mais plutôt sur une conclusion à la fois de fait et de droit, savoir si le demandeur, compte tenu des faits de la présente affaire, a jamais été membre des forces canadiennes de Sa Majesté et s"il est un ancien combattant canadien de la Seconde Guerre mondiale.
[9] Sur le fondement de la conclusion de M. le juge Evans, à laquelle je souscris, je conclus que, compte tenu de la gamme des normes qui vont de la norme de la " décision manifestement déraisonnable " à celle de la " décision correcte " (la norme de la " décision raisonnable simpliciter " se trouvant au milieu de cette gamme), la norme de contrôle qu"il convient d"appliquer en l"espèce se situe entre celle de la " décision raisonnable simpliciter " et celle de la " décision manifestement déraisonnable ", dans une partie de la gamme qui peut être décrite comme la norme de la " décision déraisonnable " ou de la " décision déraisonnable simpliciter "4.
La décision du Tribunal était-elle " déraisonnable "?
[10] Voici comment le Tribunal a conclu la décision qu"il a rendue dans la présente affaire :
| [TRADUCTION] Le Tribunal a conclu, après avoir examiné tous les éléments de preuve qui lui ont été soumis, que le demandeur n"est pas visé par les dispositions de la Loi sur les allocations aux anciens combattants . Le Tribunal estime que les décisions qui ont déjà été prises dans la présente affaire sont essentiellement correctes et qu"aucun nouvel élément ne lui a été présenté dans le cadre de ce nouvel examen, qui aurait pu l"inciter à statuer en faveur du demandeur. |
[11] Le raisonnement que le Tribunal a effectivement adopté dans la décision qui fait l"objet du présent contrôle se reflète dans les paragraphes suivants de la dernière décision que le Tribunal a rendue concernant le demandeur, décision qui est datée du 5 mai 1998 :
| [TRADUCTION] |
| Le Tribunal a soigneusement étudié les observations de l"avocat, mais il ne souscrit pas à son argument. Le Tribunal estime que la présente affaire diffère de l"affaire MacLaren, car dans cette dernière, M. MacLaren était effectivement devenu un " membre des forces canadiennes " après avoir subi son examen à Halifax. En l"espèce, M. Trainor a été déclaré inapte au service pour raison de santé après avoir subi son examen médical à Halifax, vu qu"il avait des problèmes de sinus. |
| Le Tribunal est d"avis que la décision MacLaren n"était pas destinée à s"appliquer à une recrue qui n"est jamais devenue un membre des Forces. En renvoyant expressément à la période " du 6 octobre 1944 au 9 octobre 1944 (date à laquelle il a signé la formule d"attestation et d"enrôlement) ", le Tribunal a jugé que la décision de la Commission des allocations aux anciens combattants limitait la portée de sa décision à une situation où une recrue est ultérieurement devenue un membre des Forces. |
| La situation aurait pu être différente de l"avis du Tribunal si la décision antérieure de la Commission avait prévu que M. MacLaren était réputé un membre des Forces à partir du 6 octobre 1944, ce qui aurait suggéré une intention d"étendre le statut de " membre " des Forces même aux individus qui ne sont jamais par la suite entrés dans l"armée. L"omission de l"ancienne Commission à cet égard laisse cependant entendre que celle-ci voulait s"assurer que le statut de membre des Forces ne soit conféré qu"aux individus qui sont éventuellement devenus des membres des Forces. |
| L"arrêt que la Cour d"appel fédérale a rendu [dans l"affaire MacLaren] paraît étayer ce point de vue. À la fin de la décision, en page 7, au paragraphe 7, la Cour d"appel fédérale a souscrit à l"interprétation large que la Commission a donnée au mot " membre " de sorte qu"il vise une recrue se trouvant " dans la situation de l"intimé ". Plus loin, au paragraphe 8, la Cour renvoie à la décision de la Commission " pour englober une personne se trouvant dans la situation de l"intimé pendant la période en question ". Le Tribunal est d"avis que la Cour a soigneusement choisi ces termes afin de refléter son intention de ne pas aller plus loin que la décision de la Commission5. |
[12] On n"a pas contesté devant moi que, hormis le fait que M. MacLaren avait subi avec succès son examen médical à Halifax, signé sa formule d"attestation et d"enrôlement, et par la suite fait partie des Forces canadiennes, les faits de cette affaire, pour ce qui est de la question du recrutement à Charlottetown et du transfert à Halifax, étaient essentiellement identiques à ceux de la présente espèce.
[13] En fait, la Commission des allocations aux anciens combattants a effectivement utilisé le mot " réputé " dans la décision qu"elle a rendue en ce qui concerne M. MacLaren. Elle a écrit :
| [TRADUCTION] |
| La Commission a conclu à la majorité que puisque M. MacLaren recevait une solde depuis le moment où il s"était présenté au centre de recrutement de Charlottetown, il n"y avait guère de doute que M. MacLaren était réputé être un membre de l"armée pendant le voyage de Charlottetown (Î-P.-É.) à Halifax (N.-É.). M. MacLaren était assujetti au Code de discipline militaire, il avait reçu sa feuille de route, et il avait été logé et nourri. Il a voyagé sous les ordres d"un militaire depuis Charlottetown (Î-P.-É.) jusqu"à Halifax (N.-É.). Il est donc raisonnable de supposer que M. MacLaren et les autorités militaires d"alors auraient considéré que M. MacLaren était un membre du corps militaire pendant son voyage entre Charlottetown (Î-P.-É.) et Halifax (N.-É.). |
| On a soutenu que M. MacLaren était libre d"agir à sa guise, sans aucune obligation de rester dans le service, avant d"avoir signé la formule d"attestation et d"enrôlement à Halifax (N.-É.). Bien que cette prétention puisse être vraie, elle ne modifie en rien le fait qu"à la lumière des règlements alors en vigueur, la majorité de la Commission estime que M. MacLaren était un membre des forces armées canadiennes pendant la période du 6 octobre 1944 au 9 octobre 1944 (date à laquelle il a signé la formule d"attestation et d"enrôlement) et qu"il a pendant ce temps servi sur un théâtre réel de guerre, au sens du paragraphe 31(3) de la Loi. [Non souligné dans l"original.] |
[14] Bien que la Commission des allocations aux anciens combattants n"ait pas elle-même considéré que M. MacLaren était réputé un membre des Forces pendant son transfert à Halifax, elle a simplement " conclu " qu"il était un membre, elle a effectivement dit qu"il n"y avait " guère de doute " que M. MacLaren était réputé être un membre de l"armée pendant son transfert à Halifax.
[15] Comme il a déjà été souligné, la décision de la Commission des allocations aux anciens combattants a été examinée par la Cour d"appel fédérale. Le juge en chef Thurlow, s"exprimant au nom de la Cour, a écrit, à la page 42 :
| L"objet de cette demande d"examen est de déterminer si la Commission des allocations aux anciens combattants a commis une erreur de droit en décidant que l"intimé, Douglas MacLaren, était un " ancien combattant " au sens de la Loi sur les allocations aux anciens combattants ..., et qu"il était à ce titre admissible aux allocations accordées en vertu de cette Loi. [Citation omise.] |
La terminologie de la Loi sur les allocations aux anciens combattants dont la Cour d"appel fédérale était saisie est identique à la terminologie utilisée dans la présente affaire.
[16] Le juge en chef Thurlow a poursuivi, à la page 43 :
| Le terme " membre " utilisé dans la Loi sur les allocations aux anciens combattants a un sens large. En fait, ce terme est assez large pour englober les hommes de troupe et les officiers de l"armée de terre, de la marine et de l"aviation. Mais, à mon avis, il n"est pas nécessairement limité à ces catégories. Sa signification n"est pas non plus nécessairement régie par les règles qui permettent de déterminer à quel moment une personne devient un soldat ou un officier de l"armée de terre, de la marine ou de l"aviation. |
[17] Le juge en chef Thurlow a conclu, à la page 45 :
| Le terme " membre " n"est pas défini dans la Loi. À première vue, ce terme semble désigner les hommes de troupe et les officiers de l"armée de terre, de la marine et de l"aviation. On pourrait être tenté de penser qu"il ne s"applique qu"à eux. Mais il me semble que dans le sens où il est employé dans la Loi, ce terme peut également avoir une signification plus large, et en fait suffisamment large pour englober une personne se trouvant dans la situation de l"intimé pendant la période en question. La Commission semble avoir adopté cette interprétation large du terme utilisé dans la Loi et elle en a conclu que l"intimé était un " membre " des forces canadiennes pendant la période en question. Dans ces circonstances, je ne crois pas qu"on puisse soutenir que l"interprétation que la Commission a donnée de la Loi est déraisonnable ou indéfendable, ou encore que sa décision est entachée d"une erreur de droit. À mon avis, il n"est pas approprié de modifier cette décision pour y substituer notre interprétation restrictive de la loi. |
Je suis convaincu qu"en renvoyant à la " période en question ", le juge en chef Thurlow renvoyait aux journées pendant lesquelles M. MacLaren, à l"instar du demandeur en l"espèce, traversait un théâtre réel de guerre pour se rendre de Charlottetown à Halifax.
[18] En vertu de l"article 1.01 de la Loi sur les allocations aux anciens combattants et de l"article 3 de la Loi sur le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) , le Tribunal doit interpréter de façon large les dispositions de la Loi sur les allocations aux anciens combattants compte tenu des obligations que le peuple et le gouvernement du Canada reconnaissent avoir à l"égard de ceux qui ont si bien " servi " leur pays et des personnes à leur charge. En vertu de l"article 35 de la Loi sur les allocations aux anciens combattants et de l"article 39 de la Loi sur le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) , le Tribunal doit tirer des circonstances et des éléments de preuve qui lui sont présentés les conclusions les plus favorables possible au demandeur ou à l"appelant et trancher en faveur du demandeur ou de l"appelant toute incertitude quant au bien-fondé de la demande.
[19] Vu les obligations qui incombent au Tribunal en vertu des dispositions législatives pertinentes et compte tenu des termes que la Commission des allocations aux anciens combattants et la Cour d"appel fédérale ont utilisés dans l"affaire MacLaren susmentionnée, qui reflètent vraisemblablement de telles obligations sur le plan de l"interprétation et, à mon avis, s"appliquent clairement aux faits qui sous-tendent la présente affaire et ne sont pas fondés sur le fait que M. MacLaren avait subi avec succès son examen médical à Halifax et signé une formule d"attestation et d"enrôlement, je conclus, faisant preuve de toute la retenue qu"il convient d"avoir à l"égard d"une décision du Tribunal, que celui-ci a commis une erreur susceptible de contrôle lorsqu"il a pris la décision qui fait l"objet de la présente instance, du fait qu"il a essentiellement adopté et confirmé la décision, susmentionnée, qu"il avait prise le 5 mai 1998. Je conclus, sur la base des faits de la présente affaire, que le Tribunal n"a pas rempli les obligations en matière d"interprétation qui lui incombaient en vertu de articles 1.01 et 35 de la Loi sur les allocations aux anciens combattants et des articles 3 et 39 de la Loi sur le Tribunal des anciens combattants (révision et appel).
CONCLUSION
[20] Compte tenu de l"analyse qui précède, la présente demande de contrôle judiciaire est accueillie, la décision du Tribunal des anciens combattants (révision et appel) qui fait l"objet du présent contrôle est annulée et l"affaire est renvoyée au Tribunal pour qu"une formation différemment constituée l"entende et la tranche à son tour d"une façon qui ne soit pas incompatible avec les présents motifs.
[21] Aucune ordonnance adjugeant des dépens ne sera rendue.
" Frederick E. Gibson "
J.C.F.C.
OTTAWA (Ontario)
Le 18 avril 2000.
Traduction certifiée conforme
Bernard Olivier, B.A., LL.B.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
NO DU GREFFE : T-1759-99
INTITULÉ DE LA CAUSE : HUGH P. TRAINOR c. PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L"AUDIENCE : FREDERICTON (N.-B.)
DATE DE L"AUDIENCE : LE 10 AVRIL 2000
MOTIFS D"ORDONNANCE EXPOSÉS PAR MONSIEUR LE JUGE GIBSON
EN DATE DU : 18 AVRIL 2000
ONT COMPARU :
M. CHARLES C. DUGUAY POUR LE DEMANDEUR
MME LORY RASMUSSEN POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Bureau de services juridiques des pensions, Anciens combattants POUR LE DEMANDEUR
Charlottetown (Î-P.-É.)
M. Morris Rosenberg POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada
__________________3 [2000] 1 C.F. 647, à la p. 651 (C.F. 1re inst.).
4 Dans Hao c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l"Immigration) [2000] J.C.F. no 296 (Q.L.) (C.F. 1re inst.), Madame le juge Reed paraît adopter un point de vue selon lequel il n"existe pas de gamme de normes qui vont de la décision raisonnable simpliciter à la décision manifestement déraisonnable, mais plutôt une seule norme, celle de la " décision manifestement déraisonnable simpliciter ". Elle dit, au paragraphe 9 de ses motifs :
Je suis disposée à conclure que la norme de la décision déraisonnable simpliciter est celle qu"il convient d"appliquer à la décision de l"agente des visas. Je fais remarquer que je n"ai jamais été convaincue que la norme de la " décision manifestement déraisonnable " différait sensiblement de celle de la " décision déraisonnable ". Le mot " manifestement " veut dire clairement ou de toute évidence. Si le caractère déraisonnable d"une décision n"est ni clair, ni évident, je ne vois pas comment cette décision peut être considérée comme déraisonnable.
5 Les renvois à la " décision MacLaren " sont des renvois à la décision no 0046, datée du 30 mai 1986, que la Commission des allocations aux anciens combattants a rendue au sujet de Douglas MacLaren et à l"arrêt que la Cour d"appel fédérale a rendue dans la même affaire, Canada (Procureur général) c. Douglas MacLaren , (1987), 41 D.L.R. (4th) 41.