Date : 20040902
Dossier : IMM-8635-03
Référence : 2004 CF 1209
Ottawa (Ontario), le 2 septembre 2004
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE SNIDER
ENTRE :
AMELIA COLLIER
demanderesse
- et -
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LA JUGE SNIDER
[1] Depuis 1999, Mme Collier espère pouvoir faire venir au Canada son plus jeune fils, John, qui vit aux Philippines. Mme Collier a obtenu le statut de résidente permanente en 1986 et elle est devenue citoyenne en 1991. À cette époque, contrairement à l'exigence légale qui l'obligeait à déclarer tous ses enfants à charge, Mme Collier n'avait pas fait mention de ses cinq enfants.
[2] En 1999, elle a entrepris de parrainer son plus jeune fils, John, en tant que membre de la « catégorie de la famille » .
[3] Le 28 juin 2002, la nouvelle Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR) et le nouveau Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés (le Règlement) sont entrés en vigueur. Le Règlement renferme une disposition qui ne figurait pas dans l'ancienne Loi sur l'immigration, ni dans l'ancien Règlement. L'alinéa 117(9)d) stipule qu'une personne ne sera pas considérée comme appartenant à la catégorie du regroupement familial si elle n'a pas fait l'objet d'un contrôle à l'époque de la demande de résidence permanente du répondant.
[4] Le 21 février 2003, la demande de parrainage de John en vue d'obtenir le droit d'établissement a été refusée au motif que, Mme Collier n'ayant pas fait mention de son existence, il n'avait pas fait l'objet d'un contrôle en rapport avec la demande de droit d'établissement.
[5] Mme Collier en a appelé de cette décision. Le défendeur et Mme Collier ont présenté des observations écrites très brèves. Dans son avis de décision et ses motifs datés du 26 septembre 2003, une formation de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié, section d'appel (la section d'appel) a rejeté l'appel en statuant ce qui suit :
[traduction]
D'après les renseignements qui ont été fournis, la personne qui a été parrainée par l'appelante n'est pas un membre de la catégorie du regroupement familial. Par conséquent, en vertu de l'article 65 de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, la section d'appel n'a pas de compétence discrétionnaire pour tenir compte de raisons d'ordre humanitaire.
[6] Mme Collier demande le contrôle judiciaire de cette décision. Malgré les observations très éloquentes de son avocat, je suis incapable d'accueillir sa demande pour les raisons qui suivent.
Questions en litige
[7] La demanderesse soulève les questions suivantes :
1. Quelle est la norme de contrôle applicable?
2. La section d'appel a-t-elle commis une erreur en omettant d'appliquer l'article 355 du Règlement à la demande de parrainage de la demanderesse?
3. La section d'appel a-t-elle commis une erreur en ne tenant pas compte de la politique publique du défendeur, qui précise l'application autrement restrictive de l'alinéa 117(9)d) du Règlement?
4. La section d'appel a-t-elle commis une erreur en n'examinant pas le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation (REIR) et les modifications proposées qui concernent le Règlement?
5. La section d'appel a-t-elle commis une erreur en ne tenant pas compte des éléments de preuve pertinents dont elle était saisie?
6. La section d'appel a-t-elle commis une erreur en n'examinant pas les objectifs de la LIPR dans son interprétation des dispositions applicables?
Analyse
Question no 1 : Quelle est la norme de contrôle applicable?
[8] Mme Collier fait valoir qu'il faut appliquer la norme de la décision juste à une question qui fait intervenir la compétence, comme celle qui est soulevée en l'espèce. La question de l'interprétation de l'article 355 est une question d'interprétation des lois à laquelle la norme de la décision juste devrait s'appliquer. Toutefois, pour déterminer si elle avait compétence à entendre les appels des membres de la catégorie du regroupement familial, la section d'appel a dû examiner les faits de l'espèce et décider s'ils tombaient sous le coup de l'alinéa 117(9)d) du Règlement. Par conséquent, il s'agit d'une question mixte de fait et de droit à laquelle la norme de contrôle est celle de la décision raisonnable simpliciter (Ly c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2003] 4 C.F. 658, au paragraphe 20; Khangura c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2000] A.C.F. no 815 (C.F. 1re inst.), paragraphe 21).
Question no 2 : La section d'appel a-t-elle commis une erreur en omettant d'appliquer l'article 355 du Règlement à la demande de parrainage de la demanderesse?
[9] Mme Collier fait valoir que la section d'appel n'a pas appliqué l'article 355 du Règlement à sa demande.
[10] L'article 355 du Règlement est une disposition transitoire qui ne s'applique qu'aux demandes qui ont été présentées avant le 28 juin 2002, date à laquelle la LIPR est entrée en vigueur. Il y a quelques divergences d'opinion quant à savoir à quel moment la demande de parrainage était en état d'être traitée. Pour les fins du présent contrôle judiciaire, j'ai présumé, sans me prononcer sur la question, que la demande avait été faite en juin 2002, soit avant l'entrée en vigueur de la LIPR et que je devrais donc tenir compte des dispositions transitoires. Toutefois, comme il en sera question ci-dessous, l'article 355 n'aide pas Mme Collier.
[11] La section d'appel a compétence pour entendre l'appel d'une personne qui « a déposé, conformément au règlement, une demande de parrainage au titre du regroupement familial » (paragraphe 63(1), LIPR). La section d'appel soutient que l'application de l'alinéa 117(9)d) du Règlement la prive de sa compétence à entendre l'appel de Mme Collier.
| Ne sont pas considérées comme appartenant à la catégorie du regroupement familial du fait de leur relation avec le répondant les personnes suivantes :
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No foreign national may be considered a member of the family class by virtue of their relationship to a sponsor if
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| d) dans le cas où le répondant est devenu résident permanent à la suite d'une demande à cet effet, l'étranger qui, à l'époque où cette demande a été faite, n'a pas fait l'objet d'un contrôle et était un membre de la famille du répondant n'accompagnant pas ce dernier ou était un ex-époux ou ancien conjoint de fait du répondant. |
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(d) the sponsor previously made an application for permanent residence and became a permanent resident and, at the time of that application, the foreign national was a non-accompanying family member ... of the sponsor and was not examined. |
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[12] Mme Collier admet qu'elle n'a pas révélé l'existence de ses cinq enfants dans sa demande de résidence permanente et que, par conséquent, ils n'ont pas fait l'objet d'un contrôle par les agents d'immigration canadiens. Par conséquent, John est directement visé par l'alinéa 117(9)d) et ne serait pas un membre de la « catégorie du regroupement familial » .
[13] Selon la prétention de Mme Collier, toutefois, l'article 355 du Règlement soustrait John à l'application de l'alinéa 117(9)d). Elle prétend que l'article 355 du Règlement autorise toutes les personnes qui ont présenté une demande de résidence permanente en vertu de l'ancienne Loi sur l'immigration à parrainer les personnes à leur charge, que leur existence ait ou non été divulguée aux autorités canadiennes de l'immigration. Je ne suis pas d'accord avec cet argument.
[14] L'article 355 du Règlement doit être lu de concert avec l'article 352 du même Règlement :
| La personne qui, avant l'entrée en vigueur du présent article, a fait une demande au titre de l'ancienne loi n'est pas tenue de mentionner dans sa demande, s'il ne l'accompagne pas, son conjoint de fait ou tout enfant -- qui est un enfant à charge au sens du paragraphe 2(1) du présent règlement -- qui n'est pas une « fille à charge » ou un « fils à charge » au sens du paragraphe 2(1) de l'ancien règlement. |
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A person is not required to include in an application ... a non-accompanying child who is not a dependent son ... within the meaning of subsection 2(1) of the former Regulations and is a dependent child as defined in section 2 of these Regulations if the application was made under the former Act before the day on which this section comes into force. |
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[15] La limite d'âge générale d'un enfant à charge est passée de 18 ans en vertu du paragraphe 2(1) de l'ancien Règlement à 21 ans en vertu de l'article 2 du nouveau Règlement.
L'article 355 du Règlement stipule ce qui suit :
| L'alinéa 117(9)d) du présent règlement ne s'applique pas aux enfants à charge visés à l'article 352 du présent règlement ni au conjoint de fait d'une personne qui n'accompagnent pas celle-ci et qui font une demande au titre de la catégorie du regroupement familial ou de la catégorie des époux ou conjoints de fait au Canada si cette personne les parraine et a fait une demande au titre de l'ancienne loi avant la date d'entrée en vigueur du présent article. |
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If a person who made an application under the former Act before the day on which this section comes into force sponsors a non-accompanying dependent child, referred to section 352, who makes an application as a member of the family class ... paragraph 117(9)(d) does not apply in respect of that dependent child... (emphasis mine) |
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[16] Mme Collier fait valoir à bon droit que ces dispositions de la LIPR doivent être lues dans leur contexte et selon leur sens grammatical et ordinaire, et en harmonie avec l'objet de la loi et l'intention du législateur (R. Sullivan, Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes, 4e éd., (Toronto : Butterworths, 2002), à la page 2 (Driedger)). C'est précisément cet impératif qui m'amène à lire l'article 355 en harmonie avec l'article 352. En agissant ainsi, j'en arrive à la conclusion que l'article 355 ne soustrait pas John à l'application de l'alinéa 117(9)d) du Règlement.
[17] L'article 355 a pour but de soustraire une demande à l'application de l'alinéa 117(9)d) si cette demande a été déposée en vertu de l'ancien régime législatif et conformément à l'ancienne définition de l'expression enfant à charge dans ce régime. Cela signifie qu'il n'était pas nécessaire d'inclure un enfant qui a entre 19 et 21 ans, même s'il est une personne à charge en vertu du nouveau Règlement, en tant qu'enfant à charge n'accompagnant pas le répondant dans la demande de droit d'établissement de ce dernier présentée en vertu de l'ancien Règlement. Autrement dit, la nouvelle limite d'âge pour les enfants à charge stipulée dans le nouveau Règlement ne vicie pas une demande déposée conformément à l'ancien régime législatif et avant que le nouveau Règlement entre en vigueur. Cette protection ne peut s'appliquer à la situation de Mme Collier; John n'avait pas entre 19 et 21 ans en 1986, quand Mme Collier est devenue résidente permanente. La section d'appel n'a pas commis d'erreur en omettant d'appliquer l'article 355 du Règlement aux faits de l'espèce.
[18] Une décision récente de la présente Cour appuie ce raisonnement. Dans la décision Natt c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2004] A.C.F. no 997, le juge Martineau de la présente Cour a statué que, lorsqu'un répondant omet de déclarer ses enfants à charge avant d'obtenir le droit d'établissement au Canada, l'alinéa 117(9)d) du Règlement empêche que ses enfants à charge soient inclus dans la « catégorie du regroupement familial » pour les fins d'une demande de résidence permanente. Le juge Martineau a confirmé dans sa décision qu'il serait contraire au libellé exprès du Règlement d'obliger la section d'appel à tenir compte de l'article 355.
[19] La section d'appel a correctement interprété l'alinéa 117(9)d) de la LIPR et l'article 355 du Règlement et a correctement appliqué les faits de l'espèce à ces dispositions.
Question no 3 : La section d'appel a-t-elle commis une erreur en ne tenant pas compte de la politique publique du défendeur, qui précise l'application autrement restrictive de l'alinéa 117(9)d) du Règlement?
[20] Le 23 juin 2003, le défendeur a publié une note de service sur les opérations, Traitement des demandes à l'étranger (le guide OP) qui avait pour but de préciser l'application de l'alinéa 117(9)d). Le guide OP stipule ce qui suit :
L'agent des visas doit expliquer au demandeur toutes les conséquences découlant du fait de soustraire l'enfant au contrôle, soit l'exclusion de l'enfant d'une demande ultérieure de parrainage présentée par le demandeur au titre de la catégorie du regroupement familial. Les notes contenues dans le STIDI doivent attester que cette information a été donnée.
[...]
Dans les cas où, après examen, on ne sait toujours pas avec certitude si le demandeur a effectivement décidé de ne pas soumettre l'enfant à un contrôle et s'il a compris les conséquences de son choix, un comité de révision pourra conclure que l'agent des visas a manqué à ses obligations et que le demandeur n'a pas été correctement conseillé. La justice naturelle et l'équité exigent que les conséquences d'une décision de cette importance soient pleinement expliquées et comprises, que ce soit au courant de l'entrevue ou par correspondance.
[...]
Nous avons l'intention de modifier le R117(9)d) pour faire en sorte que seules les personnes que le demandeur a décidé, en toute connaissance de cause, d'exclure ne soient pas des membres de la catégorie du regroupement familial du fait de leur relation avec le répondant. Si CIC a décidé de ne pas faire subir de contrôle au membre de la famille par suite d'une décision administrative ou à cause d'une erreur administrative ou encore pour des raisons de politique, le membre de la famille ne sera pas exclu de la catégorie du regroupement familial.
[21] Mme Collier fait valoir que, selon son interprétation de la portée et de l'application de l'alinéa 117(9)d), la section d'appel avait en droit l'obligation de tenir compte du guide OP. Cette prétention, même si elle est acceptée, ne fait pas avancer la cause de Mme Collier. Après avoir soigneusement lu le guide OP sur lequel Mme Collier a attiré l'attention de la Cour, je crois que ce guide offre des conseils aux agents d'immigration canadiens sur la façon de conseiller ceux qui révèlent l'existence des personnes à leur charge qui ne les accompagnent pas au moment où ils demandent la résidence permanente au Canada et qui choisissent de ne pas soumettre leurs enfants au contrôle. Pour plus de précision, le dernier paragraphe cité ci-dessus énonce explicitement que l'alinéa 117(9)d) a pour but d'exclure les membres de la famille qui ont sciemment été exclus de la demande du demandeur. Cela inclut le cas de Mme Collier qui, en 1985, a consciemment choisi de ne pas révéler l'existence de ses enfants. Elle ne peut maintenant s'appuyer sur le guide OP pour l'aider.
[22] En 1991, Mme Collier a réussi à parrainer trois de ses enfants qui sont venus au Canada, et à cette époque elle a révélé à l'agent d'immigration l'existence de ses deux autres enfants, y compris celle de John qui est né en 1985. Mme Collier fait valoir que, compte tenu du fait qu'elle a révélé en 1991 l'existence de ses deux enfants quand elle a parrainé ses trois premiers enfants, le guide OP obligeait les agents d'immigration du Canada à l'informer des conséquences pouvant découler de sa décision de ne pas soumettre au contrôle les enfants à sa charge qui ne l'accompagnaient pas. D'après mon interprétation du guide OP, l'obligation des agents d'immigration canadiens, si elle existe, ne prend naissance qu'au moment où le répondant révèle l'existence des enfants à sa charge qui ne l'accompagnent pas dans la propre demande de résidence permanente au Canada du répondant. Pour Mme Collier, cette éventualité s'est concrétisée en 1985 et non pas quand elle a parrainé ses trois autres enfants en 1991.
[23] Quoi qu'il en soit, la politique du défendeur ne peut contredire le texte d'une disposition législative. Ainsi donc, même si la politique pouvait être lue comme le propose Mme Collier, elle serait vraisemblablement ultra vires et n'aurait aucun effet.
Question no 4 : La section d'appel a-t-elle commis une erreur en n'examinant pas le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation (REIR) et les modifications proposées qui concernent le Règlement?
[24] La demanderesse fait aussi valoir que la section d'appel n'a pas tenu compte du Résumé de l'étude d'impact de la réglementation publié dans la Partie I de la Gazette du Canada le 27 septembre 2003 (REIR) qui a été publié en même temps que le Règlement et qui appuie l'interprétation du Règlement que propose Mme Collier .
[25] Le REIR énonçait, entre autres choses, l'objectif suivant et les moyens de le réaliser :
| ... Font en sorte que certains membres de la famille qui n'ont pas fait l'objet d'un contrôle dans le cadre de la demande d'immigration au Canada présentée par leur répondant ne soient pas exclus de la catégorie du regroupement familial;
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... Ensure that some family members who were not examined as part of their sponsor's application for immigration to Canada are not excluded from the family class;
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| Les modifications apportées à l'article 117 du Règlement garantissent que certains membres de la famille qui n'ont pas fait l'objet d'un contrôle dans le cadre de la demande d'immigration présentée par le répondant ne sont plus exclus de la catégorie du regroupement familial et pourraient être parrainés. Ces personnes n'ont pas initialement fait l'objet d'un contrôle parce qu'elles n'étaient pas assujetties à cette obligation pour des raisons d'ordre administratif ou politique. Cette modification touche les membres de la famille des réfugiés, les personnes ayant présenté une demande au Canada pour des motifs d'ordre humanitaire ainsi que celles ayant présenté un demande avant l'entrée en vigueur de la LIPR. |
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The amendments to section 117 of the Regulations ensure that certain family members who were not examined as part of a sponsor's application for immigration to Canada are no longer excluded from the family class and could be sponsored. These family members were originally not examined for administrative or policy reasons. This change affects family members of ... persons who applied prior to the coming into force of IRPA. (emphasis added) |
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[26] Au même titre que les observations que j'ai formulées au sujet du guide OP, quand les parties pertinentes du REIR sont lues avec attention, il semble que les modifications proposées s'appliquent à des cas où un membre de la famille n'a pas fait l'objet d'un contrôle dans le cadre de la demande d'immigration au Canada du répondant pour des raisons d'ordre administratif ou politique. En l'espèce, John n'a pas fait l'objet d'un contrôle dans le cadre de la demande d'immigration au Canada de Mme Collier parce qu'elle n'a pas révélé son existence aux agents d'immigration qui ont traité sa demande d'établissement. On ne peut attribuer à des raisons d'ordre administratif ou politique le fait que John n'ait pas fait l'objet d'un contrôle quand Mme Collier est venue au Canada en 1986. Par conséquent, même si la section d'appel avait dû tenir compte du REIR, ce qui n'a été ni admis ni réfuté, ce résumé n'est pas pertinent à l'espèce, pas plus que le guide OP. Aucun de ces documents n'aide la cause de Mme Collier.
Question no 5 : La section d'appel a-t-elle commis une erreur en ne tenant pas compte des éléments de preuve pertinents dont elle était saisie?
[27] Mme Collier fait valoir que la section d'appel n'a pas tenu compte d'un certain nombre de facteurs pertinents. Brièvement, les faits sur lesquels Mme Collier souhaite s'appuyer sont les suivants :
· Une fois que Mme Collier est devenue citoyenne canadienne en 1991, elle a parrainé trois de ses enfants, Jeriel, Jamie et Jiselle, qui ont été admis au Canada. Dans l'affidavit que Mme Collier a établi sous serment pour les fins du présent contrôle judiciaire, elle a déclaré que, à l'époque où elle a parrainé ses trois enfants, elle a informé les agents d'immigration canadiens qu'elle avait cinq enfants (la divulgation).
· Les demandes concernant les trois enfants de Mme Collier ont été approuvées par le défendeur; ils sont arrivés au Canada en 1992 (l'acceptation).
· La demande concernant John a été présentée en juin 1999. Par conséquent, en raison de l'inaction du défendeur, la demande de parrainage a été retardée de trois ans avant d'être refusée (le retard).
[28] Mme Collier fait valoir que ces arguments de divulgation, d'acception et de retard sont pertinents au processus décisionnel. Je ne suis pas d'accord avec cette prétention pour la simple raison que la preuve de ces questions n'a pas été soumise à la section d'appel. Dans son plaidoyer devant la section d'appel, la demanderesse fait vaguement référence à ses autres enfants. Toutefois, cette référence n'est appuyée par aucun des éléments de la preuve documentaire.
[29] Dans la décision Lemiecha c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1993], A.C.F no 1333 (C.F. 1re inst.) au paragraphe 4, le juge Gibson a statué ce qui suit :
Il est bien établi en droit que le contrôle judiciaire d'une décision que rend un office, une commission ou un autre tribunal d'instance fédérale doit être fondé sur les éléments de preuve dont le décisionnaire était saisi.
[30] Pour cette raison, il n'est pas approprié d'examiner cette preuve dans le cadre du présent contrôle judiciaire. En outre, il n'est pas raisonnable de prétendre que la section d'appel a l'obligation d'approfondir les observations contenues dans la lettre. Mme Collier avait le fardeau de fournir à la section d'appel les éléments de preuve qu'elle croyait pertinents.
[31] Toutefois, même si je devais examiner cette preuve, je ne vois pas comment elle pourrait avoir autorisé l'agent des visas, en premier lieu, ou la section d'appel ensuite à contourner le langage clair du Règlement.
Question no 6 : La section d'appel a-t-elle commis une erreur en n'examinant pas les objectifs de la LIPR dans son interprétation des dispositions applicables?
[32] L'un des objets énoncés dans la LIPR est de « veiller à la réunification des familles au Canada » (alinéa 3(1)d)). Mme Collier soutient que la section d'appel n'a pas tenu compte de cet objectif de réunification des familles énoncé à l'alinéa 3(1)d) dans son interprétation de l'alinéa 117(9)d) du Règlement.
[33] L'article 3 de la LIPR ne peut être lu dans l'abstrait. Bien que je sois absolument d'accord avec Mme Collier quand elle dit que les dispositions législatives doivent être lues en fonction de l'objet d'une loi, cela ne peut être fait en ignorant l'intention du législateur, qui est tout à fait perceptible dans la façon dont il a rédigé l'alinéa 117(9)d) (Driedger, précité). Les intentions du législateur se dégagent du sens ordinaire des mots utilisés dans la Loi. En l'espèce, ces mots indiquent clairement que les personnes à la charge d'un immigrant éventuel doivent être déclarées avant ou au moment de l'admission de l'immigrant au Canada. Les privilèges qui sont accordés aux membres de la catégorie de la famille ne peuvent être conférés qu'aux personnes à charge dont les autorités canadiennes en matière d'immigration connaissent l'existence (Natt, précitée, au paragraphe 14).
Conclusion
[34] En résumé, l'agent des visas et la section d'appel ont interprété correctement la Loi. L'article 355 du Règlement ne s'applique qu'aux personnes qui avaient entre 18 et 21 ans au moment où leurs répondants ont obtenu le droit d'établissement et ne s'applique pas aux faits de l'espèce. En raison de l'opération de l'alinéa 117(9)d) du Règlement, la section d'appel n'avait pas compétence pour entendre la demande de Mme Collier ni pour examiner si des raisons d'ordre humanitaire peuvent être soulevés en l'espèce. Pour ces raisons, la présente demande de contrôle judiciaire sera rejetée.
[35] Aucune des parties n'a proposé de question aux fins de la certification, et aucune ne sera donc certifiée.
ORDONNANCE
LA PRÉSENTE COUR ORDONNE CE QUI SUIT :
1. La demande de contrôle judiciaire est rejetée.
2. Aucune question grave de portée générale n'est certifiée.
_ Judith A. Snider _
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-8635-03
INTITULÉ DE LA CAUSE : AMELIA COLLIER c. LE MINISTRE DE LA
CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : le 31 août 2004
MOTIFS DE
L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : Madame la juge Snider
DATE DES MOTIFS : le 2 septembre 2004
COMPARUTIONS :
Warren L. Creates POUR LA DEMANDERESSE
Catherine A. Lawrence POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Perley-Robertson, Hill & McDougall LLP POUR LA DEMANDERESSE
Ottawa (Ontario)
Morris Rosenberg POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario)