Date : 20000317
Dossier : T-284-00
ENTRE :
MATTHEW HILL, agissant en son nom propre
ainsi qu"au nom des autres membre de la
BANDE INDIENNE DE KITKATLA,
Demandeurs,
- et -
LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS
ET LE COORDONNATEUR,
GESTION DES PÊCHES - PRINCE RUPERT,
Défendeurs,
- et -
B.C. FISHERIES SURVIVAL COALITION ET
SEAFOOD PROCESSORS ASSOCIATION OF B.C.,
Intervenants.
MOTIFS DE L"ORDONNANCE
MONSIEUR LE JUGE MACKAY
| [1] Dans leur demande qui porte la date du 5 mars 2000 et qui a été déposée cette même journée, les demandeurs veulent obtenir une ordonnance d"injonction interlocutoire enjoignant au ministère des Pêches et des Océans et au coordonnateur de la gestion des pêches - Prince Rupert de surseoir à la délivrance des autorisations d"ouverture d"une pêche expérimentale et d"une pêche à la senne du hareng rogué à l"anse Kitkatla pour l"année 2000. |
| [2] Après avoir entendu les avocats des parties et des intervenants les 15 et 16 mars à Vancouver, je rejette la demande pour les motifs ci-après exposés. |
| [3] L" injonction demandée est interlocutoire en ce sens que la mesure demandée est, selon toute probabilité, une ordonnance provisoire rendue en vertu du paragraphe 18.1(2) de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, modifiée, en entendant une décision définitive sur la demande de contrôle judiciaire des demandeurs portant la date du 15 février 2000 et produite la même journée. Cette demande vise l"obtention de diverses ordonnances, dont une ordonnance portant annulation de la décision du ministre d"approuver le plan de gestion intégrée des pêches au hareng rogué pour l"an 2000 (PGIP) dans la mesure où elle autorise la pêche commerciale de ce poisson dans l"anse Kitkatla en 2000, renvoie de l"affaire pour nouvel examen, obligation pour le ministre de fournir aux demandeurs les ressources qui leur permettraient de participer de façon efficace aux consultations avec le ministre, ainsi que des ordonnances d"injonction interlocutoire et permanente pour interdire au coordonnateur d"autoriser l"ouverture de la pêche commerciale au hareng rogué dans l"anse Kitkatla en 2000. |
| [4] Bien que la présente demande en soit une d"ordonnance interlocutoire, les parties et les intervenants sont d"accord sur le fait que, vu les délais, à savoir l"audition de la demande des demandeurs en date du 5 mars fixée aux 15 et 16 mars à Vancouver, une pêche expérimentale prévue le 17 ou le 18 mars et une décision autorisant l"ouverture de la pêche à la senne au hareng attendue le 20 mars ou peu après, la décision de la Cour qui accordera ou refusera l"injonction demandée tranchera la question pour l"année 2000. Vu sa brièveté, la période où l"on peut ouvrir la pêche à la senne au hareng rogué ou autres pêches des oeufs de hareng sera écoulée en quelques jours, du moins dans la région de Prince Rupert où est située l"anse Kitkatla. |
| [5] Le demandeur est Matthew Hill, le chef de la bande indienne de Kitkatkla, qui présente la demande en son propre nom ainsi qu"au nom des autres membres de la bande. La bande est regroupée principalement à la réserve de l"anse Kitkatla, au sud-sud-ouest de Prince Rupert. |
| [6] La bande revendique un droit de pêche ancestral à des fins de subsistance ainsi qu"à des fins sociales et rituelles, selon les méthodes traditionnelles de récolte des oeufs de hareng sur des algues brunes ou des branches disposées dans l"eau aux endroits où on peut prévoir que les harengs vont venir ou on peut les amener au moyen de barrières de filets, à l"époque de la fraie, habituellement une période de deux semaines en mars ou au début d"avril dans la région de Prince Rupert. Grâce à cette méthode traditionnelle, les oeufs déposés par les géniteurs adhèrent aux algues ou aux branches et sont ainsi récoltés sans tuer le hareng et en lui permettant de revenir frayer une autre année. |
| [7] Suivant la preuve non contredite, les gens de Kitkatla n"ont pas récolté suffisamment d"oeufs de hareng pour subvenir à leurs besoins alimentaires et assurer la poursuite de leurs activités rituelles au cours des dernières années, entre autres de 1996 à 1999 où il n"y a pas eu de pêches commerciales au hareng dans la région 5, qui comprend l"anse Kitkatla. |
| [8] Le 20 janvier 2000, le ministre défendeur a approuvé le PGIP qui, pour cette année, permet l"octroi de permis pour une récolte de 600 tonnes de hareng sur algues ou sur branches par les Premières nations, dont la nation de Kitkatla, représentées au sein du Tsimshian Tribal Council, une organisation régionale de bandes des zones, incluant l"anse Kitkatla, le long de la côte Nord de Prince Rupert. Cette allocation de 600 tonnes a été établie par le ministère des Pêches en 1994 à la suite de discussions entre les fonctionnaires du ministère et les représentants du Tsimshian Tribal Council, bien que ce chiffre n"ait pas fait l"objet d"une entente ni n"ait été accepté par le Council et que celui-ci ait refusé de préciser ce qui selon lui serait une allocation adéquate au regard des droits ancestraux revendiqués par les Premières nations de la région, dont les habitants de Kitkatla, pour leurs besoins de subsistance ainsi qu"à des fins rituelles. Les fonctionnaires du ministère semblent penser que l"allocation est généreuse. À tout le moins, elle est supérieure à ce que les bandes représentées au sein du Council ont récolté au cours des dernières années, bien que cette expérience récente puisse correspondre à une diminution des stocks de hareng durant la période de fraie. |
| [9] En plus de cette allocation, le PGIP pour l"an 2000 prévoit une allocation de 1 300 tonnes d"oeufs de hareng pour la pêche commerciale à la senne. Cette pêche consiste à capturer les harengs au moyen de sennes et de filets avant que les femelles ne pondent, à les hisser à bord des senneurs et à en extraire les oeufs. Ce procédé entraîne la mort des poissons, qui ne peuvent donc plus frayer. La pêche commerciale des oeufs de hareng, dont le marché principal est au Japon, est devenue une composante précieuse de l"industrie de la pêche en Colombie-Britannique, particulièrement depuis que la réduction des stocks au cours des dernières années a entraîné une diminution de la pêche au saumon. |
| [10] Telle qu"elle se pratique, la pêche commerciale du hareng rogué s"effectue avant la fraie. En comparaison, la pêche traditionnelle pratiquée par les demandeurs consiste en la récolte des oeufs déposés sur les algues ou les branches par les géniteurs. Chronologiquement, la pêche commerciale précède la pêche traditionnelle autochtone, du moins en ce qui concerne l"accès du poisson aux frayères. |
| [11] Cette chronologie, l"expérience récente du peuple de Kitkatla qui ne parvient pas à pêcher suffisamment de rogue de hareng pour ses fins alimentaires, sociales et rituelles, et sa crainte que le stock de hareng en 2000 à l"anse Kitkatla ne suffise pas pour la pêche commerciale prévue si on en autorise l"ouverture sont les fondements de la demande de contrôle judiciaire et d"injonction interlocutoire. La pratique de la pêche au hareng rogué à des fins de subsistance ainsi qu"à des fins sociales et rituelles que le peuple de Kitkatla revendique comme un usage ancestral serait un droit garanti par le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982. |
| [12] Quelques autres aspects contextuels sont dignes de mention. Tel qu"il appert de la preuve des intervenants, la pêche commerciale du hareng rogué sur la côte Nord de la région de Prince Rupert est pratiquée par plusieurs peuples autochtones faisant la récolte des oeufs de hareng et la transformation de ces oeufs. Comme le demandeur l"a souligné, le peuple de Kitkatla n"a pour seule préoccupation que d"empêcher l"ouverture de la pêche commerciale à l"anse Kitkatla, et non pas dans d"autres endroits de la région de Prince Rupert ou dans les quatre autres régions où il est possible faire la récolte du hareng rogué. Même si cela était fait et qu"aucune récolte de hareng rogué ne puisse avoir lieu dans toute la région de Prince Rupert, il n"en résulterait qu"une faible diminution de l"allocation commerciale totale de la capture prévue dans le PIGP pour l"an 2000. La préoccupation du peuple de Kitkatla est renforcée par les prévisions des parties et des intervenants, à savoir que s"il y a ouverture de la pêche commerciale dans la région de Prince Rupert, la plupart de ces pêches se feront dans l"anse Kitkatla, car la plupart des autres zones où il est connu que le hareng fraie dans la région de Prince Rupert sont reconnues comme n"étant pas adaptées physiquement et économiquement à la pêche commerciale à la senne. |
| [13] Enfin, il est utile d"esquisser le processus suivi pour autoriser la pêche commerciale. Chaque année, les fonctionnaires évaluent le stock de hareng et la récolte des oeufs et des poissons. À chaque printemps, à la fin de la période de récolte des oeufs et de la saison de pêche du hareng rogué, ils évaluent l"information et dégagent les tendances afin d"élaborer un plan de récolte pour l"année suivante. Le processus comprend beaucoup de consultations et de participation des représentants de l"industrie et des peuples autochtones. Dans la région de Prince Rupert, les représentants du Tsimshian Tribal Council et de chacune des bandes participent au processus de consultation. Dans le cadre de la préparation du plan pour l"an 2000, le ministère (MPO) a donné à plusieurs reprises aux représentants de Kitkatla l"opportunité de participer au processus de planification. Les habitants de Kitkatla n"ont pas profité de toutes ces occasions. Le demandeur allègue qu"il n"y a pas eu suffisamment de consultations; le MPO allègue que ses efforts de consultation n"ont pas été mises à profit par le demandeur et son peuple. Deux choses ressortent clairement. Le MPO savait depuis quelques mois que le peuple de Kitkatla était opposé à l"ouverture de la pêche commerciale du hareng rogué à l"anse Kitkatla en 2000, et le processus de consultation pour l"élaboration du plan de gestion de la pêche pour la présente année n"a pas permis de résoudre la conflit entre la vision du MPO sur l"abondance probable du stock de hareng rogué dans la région de Prince Rupert et la crainte des habitants de Kitkatla que toute pêche commerciale à l"anse Kitkatla ait des effets néfastes sur leur droit traditionnel et ancestral de pêcher à des fins alimentaires et rituelles. |
| [14] La préparation du plan de gestion de la pêche par le MPO conduit à une recommandation au ministre, recommandation qu"il a acceptée en approuvant le plan en janvier 2000. Ce faisant, il a agi conformément au paragraphe 7(1) de la Loi sur les pêches, L.R.C. (1985), ch. F-14, modifiée, lequel prévoit : |
| 7. (1) En l'absence d'exclusivité du droit de pêche conférée par la loi, le ministre peut, à discrétion, octroyer des baux et permis de pêche ainsi que des licences d'exploitation de pêcheries " ou en permettre l'octroi ", indépendamment du lieu de l'exploitation ou de l'activité de pêche. |
| [15] Comme le prévoit le plan, l"approbation par le ministre permet la négociation d"ententes sur la pêche dans diverses zones. Dans le cadre du plan, des permis sont attribués tant pour la pêche des autochtones que pour la pêche commerciale, mais en vertu des règlements, la pêche demeure interdite entre le 1er janvier et le 31 décembre de chaque année, à moins qu"un agent régional des pêches, agissant au nom du ministre, déclare que, à la lumière de ses observations et de son expérience dans la région, le stock de poisson peut être soumis à un prélèvement, conformément au plan, au cours d"une année donnée. S"il conclut qu"il en sera ainsi, il déclare la pêche ouverte, pour une courte période, et il peut limiter les endroits où les activités de pêche auront lieu à l"intérieur d"une zone. S"il en vient à la conclusion que le stock de poisson ne permet pas la pêche qui a été planifiée, il n"en autorise pas l"ouverture. |
| [16] Ainsi la pêche commerciale ou autre des oeufs du hareng et du hareng rogué requiert deux décisions, la décision du ministre d"autoriser la pêche conformément au plan annuel et la décision, prise en mer dans chaque zone où la pêche sera autorisée, portant que l"ouverture de la saison de pêche commerciale ou de la pêche traditionnelle sur algues ou sur branches, est justifiée par l"abondance apparente des stocks. Au moment de l"audition de la présente demande, la première décision du ministre avait été prise en janvier 2000, et l"injonction demandée, si elle était accordée, empêcherait le coordonnateur de la gestion des pêches - Prince Rupert, d"autoriser l"ouverture de la pêche à l"anse Kitkatla, mais seulement à cet endroit, pour l"an 2000. |
| [17] Plusieurs questions ont été soulevées par les parties et les intervenants au moment de l"audition, certaines sont préliminaires, d"autres portent sur la preuve. Sans vouloir apporter une solution à ces questions, j"analyse le fond de la demande à la lumière du critère applicable dans le cas d"une demande d"injonction interlocutoire, soit le critère établi par la Cour suprême du Canada dans Manitoba (P.G.) c. Metropolitan Stores Ltd., [1987] 1 R.C.S. 110 et RJR MacDonald c. Canada (Procureur général), [1994] 1 R.C.S. 311. |
| [18] Les défendeurs et les intervenants ont fait valoir que la première des exigences, savoir que l"action ou la demande du demandeur doit soulever une question sérieuse devant le tribunal, n"est pas remplie. J"en arrive à une conclusion différente. Je suis convaincu que les questions soulevées par la demande de contrôle judiciaire sont sérieuses, en ce qu"il est allégué que la décision du ministre qui apparaît implicitement au PIGP pour 2000 a été prise sans compétence parce qu"elle ne tient pas compte de l"existence, de la nature et de l"étendue du droit ancestral de pêche du demandeur dans l"anse Kitkatla, et que, par l"exercice de son pouvoir discrétionnaire absolu en application du paragraphe 7(1) de la Loi sur les pêches, le ministre a porté atteinte ou menace de porter atteinte au droit ancestral des demandeurs de pêcher à des fins alimentaires et rituelles. |
| [19] Il est plaidé que les instances en contrôle judiciaire ne constituent pas le cadre approprié pour faire statuer sur l"existence ou l"étendue du droit ancestral revendiqué en vertu du paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982. Il ne m"appartient pas de trancher cette question à ce stade. Selon moi, une revendication d"un droit ancestral, déjà reconnu en son sens générique par la Cour suprême du Canada et comme droit auquel il faut donner priorité, dont on allègue l"existence et l"atteinte ou la menace d"atteinte, tel qu"il appert de la demande de contrôle judiciaire en l"espèce soulève une question très sérieuse devant cette cour. |
| [20] Toutefois, je ne suis pas persuadé que la deuxième exigence pour la délivrance d"une injonction interlocutoire ou une ordonnance restrictive soit remplie, c"est-à-dire que si aucune ordonnance d"injonction n"est prononcée, le demandeur subira un préjudice irréparable d"ici le règlement définitif de la question sérieuse, c"est-à-dire le règlement de la demande de contrôle judiciaire en faveur du demandeur. Il est plaidé que l"exercice de la discrétion ministérielle, que le Parlement n"a pas restreint lorsqu"il a édicté la Loi sur les pêches, constitue en soi un préjudice irréparable. Je ne suis pas persuadé que ce soit le cas, lorsque la restriction à l"exercice de cette discrétion intéressant les demandeurs porte sur la reconnaissance d"un droit ancestral dont l"existence n"est pas encore établie mais n"est pas niée par le ministre défendeur, dont la décision contestée en l"instance prend en fait en compte et cherche à accorder une allocation reconnaissant le droit ancestral. Il n"y a aucune preuve que cette allocation n"est pas raisonnable pour les bandes de la région de Prince Rupert. Il est plaidé que la menace au droit ancestral des demandeurs, et plus particulièrement à l"anse Kitkatla, donne lieu à un préjudice irréparable. Sans sous-estimer, d"aucune façon, l"importance du droit ancestral revendiqué, je note que s"il n"est pas satisfait en 2000 aux besoins à combler par l"exercice de ce droit, ce ne sera qu"une année de plus. Bien que ceci fasse ressortir la nécessité d"un aménagement à long terme des droits ancestraux reconnus, avec la priorité qu"ils méritent, dans le cadre de la réglementation des droits de pêche de l"ensemble de la population, le défaut de satisfaire une fois de plus aux besoins du peuple de Kitkatla, si tel devait être malheureusement le cas, ne constitue pas en lui-même ni de lui-même, selon moi, un préjudice irréparable. |
| [21] De plus, actuellement, l"ouverture de la pêche commerciale n"est pas autorisée. Elle pourrait être autorisée si le coordonnateur défendeur, d"après son appréciation de l"abondance du poisson, en décide ainsi dans les prochains jours. Il peut décider d"ouvrir la pêche, il peut restreindre les endroits où il en autorise l"ouverture et il peut restreinte la période d"ouverte. La grosseur des captures est limitée par les permis et surveillée. En résumé, il subsiste à ce stade plusieurs incertitudes. Le préjudice que les demandeurs craignent est, selon moi, hypothétique à ce stade-ci. Même si le coordonnateur concluait qu"il y a suffisamment de hareng rogué pour justifier l"ouverture de la pêche commerciale, et notamment à l"anse Kitkatla, le préjudice que les demandeurs craignent ne se produira que si la quantité des stocks est surévaluée et que le succès de la pêche commerciale à l"anse a alors un impact négatif sur la récolte de rogue sur algues que les demandeurs exigent raisonnablement à des fins alimentaires et rituelles. |
| [22] En un mot, je ne suis pas persuadé qu"il y a des éléments de preuve établissant que le préjudice appréhendé par les demandeurs va vraisemblablement se produire. De plus, s"il se produit, je ne suis pas persuadé qu"il sera irréparable dans les circonstances. |
| [23] Les critères de délivrance d"une injonction interlocutoire sont cumulatifs et le demandeur doit les remplir tous. Le troisième critère, savoir que la balance des inconvénients doit être en faveur du demandeur, est particulièrement difficile à respecter dans le cas où, comme en l"espèce, la partie que l"on veut empêcher d"agir est un ministre ou un fonctionnaire agissant au nom du ministre et qui tient son autorité du Parlement ou d"un règlement pris en application d"une loi. Il n"est pas possible de satisfaire à cette exigence lorsque le demandeur ne peut établir que le préjudice qu"il subira est irréparable, car il est présumé qu"il y aurait atteinte à l"intérêt public si une ordonnance venait restreindre l"exercice de responsabilités conférées par le Parlement. |
CONCLUSION
| [24] Sur le fond de la requête des demandeurs en injonction interlocutoire, je conviens que la demande de contrôle judiciaire soulève des questions sérieuses devant cette Cour, mais je ne suis pas persuadé que le défaut d"accorder l"injonction interlocutoire demandée causera un préjudice irréparable aux intérêts des demandeurs dans l"exercice du droit ancestral qu"ils réclament de pêcher le hareng rogué à des fins alimentaires et rituelles, si ce droit devait être établi. Dans ces circonstances, la probabilité la plus forte favorise le ministre défendeur et ceux agissant en son nom et rien n"autorise la Cour à s"ingérer dans l"exercice des responsabilités publiques que la loi leur impose. |
| [25] Pour ces motifs, je rejette la demande d"injonction interlocutoire. |
(Signé) W. Andrew MacKay
Juge
17 mars 2000
Vancouver (Colombie-Britannique)
Traduction certifiée conforme
__________________________
Daniel Dupras, LL.B.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS ET AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
N DU DOSSIER : T-284-00
INTITULÉ DE LA CAUSE : Matthew Hill et Kitkatla Band
c.
Le ministre des Pêches et des Océans et al
LIEU DE L"AUDIENCE : Vancouver (Colombie-Britannique)
DATE DE L"AUDIENCE : 15 mars 2000
MOTIFS DE L"ORDONNANCE : LE JUGE MacKAY
EN DATE DU : 17 mars 2000
ONT COMPARU :
ROBERT JANES et
| PAT HUTCHINGS POUR LES DEMANDEURS |
| HARRY J. WRUCK POUR LES DÉFENDEURS |
| J. KEITH LOWES POUR LES INTERVENANTS |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
WOODWARD & COMPANY
AVOCATS
| VICTORIA, C.-B. POUR LES DEMANDEURS |
MORRIS ROSENBERG
SOUS-PROCUREUR
| GÉNÉRAL DU CANADA POUR LES DÉFENDEURS |
J. KEITH LOWES
AVOCATS
| VANCOUVER, C.-B. POUR LES INTERVENANTS |
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