Ottawa (Ontario), le 2 décembre 2005
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE BLAIS
ENTRE :
demandeur
et
L'AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
défenderesse
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire de la décision de l'Agence des douanes et du revenu du Canada (l'ADRC) en date du 13 décembre 2004 par laquelle le directeur du Bureau des services fiscaux de London (le BSF de London), M. Mark Deakin (le délégataire du ministre), a établi que Me Roderick Evan Brown(le demandeur) n'avait pas divulgué volontairement son inobservation de la Loi sur la taxe d'accise (la Loi).
LES FAITS PERTINENTS
[2] Le demandeur percevait la TPS dans l'exercice de sa profession d'avocat et a omis pendant plusieurs années de verser au fisc les montants ainsi perçus. Le 22 juillet 2004, M. Greg Atkinson, le mandataire du demandeur, a téléphoné à Mme Michelle Bricaire, agente du Programme de divulgations volontaires (le PDV) à l'ADRC, pour lui demander des renseignements sur le cas hypothétique d'une personne anonyme souhaitant révéler son manquement à l'obligation de verser à l'État la TPS perçue.
[3] Le 23 juillet 2004, le demandeur a été informé par ses mandataires, MM. O'Rouke et Atkinson, de la marche à suivre pour faire une divulgation volontaire touchant la TPS qu'il avait perçue pendant plusieurs années sans en verser le montant à l'État.
[4] Le 1er septembre 2004, M. Stephen Gow, fonctionnaire de la Division de la vérification et de l'exécution au BSF de London, a écrit au demandeur pour l'aviser que ses déclarations d'impôt sur le revenu de 2001 et de 2002 étaient sous examen. Le demandeur a reçu cette lettre le 2 septembre 2004.
[5] Le 7 septembre 2004, le BSF de London a reçu du demandeur une lettre datée du 23 juillet 2004 où ce dernier exprimait sa volonté de faire une divulgation volontaire touchant la TPS qu'il avait omis de verser au fisc pendant plusieurs années.
[6] Le 13 décembre 2004, l'ADRC a avisé le demandeur que sa divulgation de non-déclaration de TPS ne pouvait être considérée comme volontaire.
[7] Le 16 décembre 2004, le demandeur a prié l'ADRC de réexaminer la décision du 13 décembre 2004. C'est le délégataire du ministre qui était chargé de cette procédure de réexamen.
[8] Le 31 décembre 2004, le délégataire du ministre a confirmé la décision concluant à l'absence de divulgation volontaire, au motif que les mesures d'exécution avaient commencé avant que l'ADRC ait reçu la lettre de divulgation du demandeur le 7 septembre 2004. Le délégataire du ministre se référait explicitement à la lettre que le demandeur avait reçue le 2 septembre 2004, qui l'informait de la mise sous examen de ses déclarations d'impôt sur le revenu de 2001 et de 2002.
LES QUESTIONS EN LITIGE
1. La décision du délégataire du ministre est-elle entachée d'une erreur de fait?
2. Le délégataire du ministre a-t-il manqué à l'équité procédurale en rendant sa décision?
ANALYSE
[9] La présente espèce concerne une décision mettant en jeu l'exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre. Dans Babin c. Canada (Agence des douanes et du revenu) [2005] A.C.F. no 1195, le juge Noël pose en principe que la norme de contrôle judiciaire applicable aux décisions qui font intervenir l'exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre est celle de la décision raisonnable :
[traduction]
Il convient d'user d'une retenue considérable à l'égard des décisions d'un organisme investi d'un pouvoir discrétionnaire étendu, comme celui que le paragraphe 220(3.1) de la LIR confère à l'ADRC. La cour de révision doit se demander si ce pouvoir discrétionnaire « a été exercé de bonne foi et, si nécessaire, conformément aux principes de justice naturelle, [et] si on ne s'est pas fondé sur des considérations inappropriées ou étrangères à l'objet de la loi » ; voir Re Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2, à la page 4 (Maple Lodge Farms); et Barron c. Ministre du Revenu national, 97 D.T.C. 5121 (C.A.F.), à la page 5122 (Barron). Si ces critères sont remplis comme il se doit, la Cour ne devrait pas intervenir. La Cour ne peut substituer son opinion à celle de l'organisme simplement parce qu'elle serait parvenue à une conclusion différente (Maple Lodge Farms, précité, à la page 4; et Barron, précité, à la page 5122).
Par conséquent, la norme de contrôle applicable à la présente demande de contrôle judiciaire est celle de la décision raisonnable : Lanno c. Canada (Agence des douanes et du revenu), [2005] A.C.F. no 714, 2005 CAF 153, au paragraphe 7; et Hillier c. Canada (Procureur général) (2001), 273 N.R. 245, [2001] 3 C.T.C. 157, 2001 D.T.C. 5399 (C.A.F.).
1. La décision du délégataire du ministre est-elle entachée d'une erreur de fait?
[10] Le juge Strayer, dans Karia c. Canada (Ministre du Revenu national - M.R.N.), 2005 CF 639, [2005] A.C.F. no 774., expose le cadre législatif du PDV et les motifs sous-jacents à cette initiative :
Le paragraphe 220(3.1) de la Loi de l'impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl.), autorise le ministre à renoncer à tout ou partie de quelque pénalité ou intérêt payable par ailleurs en application de la Loi ou à l'annuler en tout ou en partie. L'article 281.1 de la Loi sur la taxe d'accise, L.R.C. 1985, ch. E-15, renferme une disposition similaire en ce qui concerne la renonciation aux pénalités et intérêts à l'égard de la taxe sur les produits et services. Ce pouvoir discrétionnaire est en partie exercé au moyen d'un programme de divulgations volontaires qui a été décrit, au moment en question, dans la circulaire d'information 00-1R du mois de septembre 2002. Il est énoncé que le but du programme est de promouvoir l'observation volontaire de la déclaration et du paiement des taxes et « encourage les clients à prendre l'initiative de corriger toute anomalie afin de respecter leurs obligations légales » [...]
L'incitation, lorsqu'il s'agit de divulguer volontairement des omissions passées dans le cadre de ce programme est que, si une pleine divulgation est faite à la satisfaction de l'ADRC, le ministre peut exercer son pouvoir discrétionnaire en vue de renoncer à tout ou partie des pénalités qui pourraient par ailleurs être imposées.
[11] Le but du PDV est de promouvoir l'observation volontaire des dispositions régissant le paiement de la TPS. Le PDV est ce qu'il est convenu d'appeler un « programme d'équité » , conçu et administré par l'ADRC. Dans le cadre de ce programme, on décide au cas par cas s'il y a lieu ou non d'accorder l'immunité. L'ADRC peut exempter de pénalités et de poursuites le contribuable qui déclare volontairement ses omissions ou manquements.
[12] Les conditions dont dépend la validité de la divulgation sont énoncées au paragraphe 6 de la circulaire d'information 00-1R, en date du 30 septembre 2002 (la circulaire d'information). L'ADRC doit établir que la divulgation est volontaire, qu'elle est complète, qu'elle comporte une pénalité, et qu'elle contient des renseignements dont la production est en retard d'au moins un an, ou s'ils sont en retard de moins de un an, qu'on ne les communique pas simplement afin de se soustraire aux pénalités pour production tardive ou aux pénalités relatives aux acomptes provisionnels. Le juge Strayer rappelle dans Karia, précité, qu' « il est reconnu que la circulaire d'information est mise à la disposition du public et que les demandeurs et leurs représentants ont effectué leurs divulgations compte tenu des renseignements fournis dans cette circulaire » .
[13] Aux fins de la présente espèce, la condition de validité la plus importante de la divulgation est sa nature volontaire. L'alinéa 6a) de la circulaire d'information définit comme suit la divulgation volontaire :
La divulgation doit être volontaire. Le client doit prendre l'initiative de faire la divulgation volontaire. Une divulgation pourrait ne pas être admissible à titre de divulgation volontaire en vertu de la politique susmentionnée si l'on constate que le client a fait la divulgation parce qu'il était au courant d'une vérification, d'une enquête ou d'une autre mesure d'exécution de l'ADRC ou d'autres autorités ou administrations pour lesquelles des ententes d'échanges d'informations avec l'ADRC existent.
[14] Avant de divulguer volontairement son inobservation d'une loi fiscale, le contribuable peut demander des renseignements sur sa situation à un agent du PDV à l'ADRC sous le couvert de l'anonymat. Ce mécanisme permet au contribuable de présenter un cas hypothétique à l'ADRC sans dévoiler son identité. L'agent du PDV peut alors renseigner le contribuable sur le point de savoir si ce cas hypothétique remplit les conditions de la divulgation volontaire, laissant au contribuable le soin de décider s'il fera effectivement une telle divulgation.
[15] Pour ce qui concerne le recours à l'anonymat, les Lignes directrices du PDV (les Lignes directrices) portent que soit le contribuable lui-même, soit son représentant, peut engager la procédure de divulgation. On lit les indications suivantes au paragraphe 8.2.1 des Lignes directrices :
Une fois que les grandes lignes du processus ont été expliquées au client, celui-ci peut fournir des détails concernant la divulgation. Cela peut se faire de deux façons :
1. le client ou son représentant peut fournir les données d'identification nécessaires et entamer la divulgation;
2. le représentant d'un client peut fournir les données concernant la situation de son client non nommé afin de déterminer si le client désire faire une divulgation.
Le formulaire PDV-1 « Formulaire d'acceptation du client » est disponible à ces fins et est disponible à l'annexe A. Le client ou son représentant peut signer le formulaire pour reconnaître qu'il comprend la politique du PDV ainsi que les répercussions de la production d'une divulgation. Dans le cas d'une divulgation « avec nom » (situation 1 ci-dessus), la divulgation devrait être inscrite dans le Registre d'équité.
[16] La date à laquelle le contribuable s'identifie, ou la date à laquelle le contribuable ou son représentant signe le formulaire d'acceptation du client, selon la première des deux, est la date à laquelle le contribuable est réputé avoir fait la divulgation. Comme il est expliqué au paragraphe 8.2.2 des Lignes directrices, cette date est la « date d'entrée en vigueur de la divulgation » :
8.2.2 Date d'entrée en vigueur de la divulgation
Que la divulgation soit effectuée sur une base anonyme ou non, la plus rapprochée des deux dates; la date où le client est identifié ou la date à laquelle le client ou son représentant signe le formulaire PDV-1 « Formulaire d'acceptation du client » est celle à laquelle on peut considérer que le client a fait une divulgation, et elle devient la date d'entrée en vigueur de la divulgation.
[17] Le demandeur fait valoir que, selon le paragraphe 8.1.3 des Lignes directrices du PDV, si les renseignements communiqués dans le cadre d'une divulgation « anonyme » s'avèrent conformes à ceux qui ont été présentés antérieurement pour illustrer un cas hypothétique, la date d'entrée en vigueur de la divulgation sera réputée être la date antérieure de cette exposition d'un cas hypothétique sous le couvert de l'anonymat. Le paragraphe 8.1.3 porte ce qui suit :
[...] L'agent du PDV peut faire une détermination complète à savoir si une telle divulgation hypothétique serait valide telle que présentée. Dans tous les cas, de telles déterminations peuvent être fournies par écrit, mais devraient toujours comprendre un énoncé à l'effet que la détermination est fondée sur les faits présentés et pourrait être modifiée si de nouveaux détails sont relevés pendant le traitement de la divulgation comme telle.
La décision d'accepter ou non une divulgation « anonyme » doit être approuvée par l'autorité déléguée appropriée selon les dispositions en matière d'équité. Si l'information transmise par le client lors d'une divulgation véritable satisfait aux quatre conditions d'une divulgation volontaire valide, l'ADRC honorera tous les engagements pris lors d'une divulgation « anonyme » . Il est donc primordial que l'autorité déléguée approuve la détermination « anonyme » conditionnelle.
[18] Le demandeur explique que son mandataire a appelé Mme Michelle Bricaire, agente du PDV à l'ADRC, le 22 juillet 2004, avec l'intention de faire une divulgation volontaire anonyme concernant le non-paiement de TPS. Par conséquent, soutient-il, la date d'entrée en vigueur de la divulgation est le 22 juillet 2004 et n'est pas postérieure à celle où il a appris qu'une procédure de vérification avait été engagée le 1er septembre 2004. Sa divulgation devrait donc être considérée comme volontaire, puisqu'elle est conforme à l'alinéa 6a) de la circulaire d'information.
[19] Le paragraphe 8.1.3 des Lignes directrices porte explicitement que, dans tous les cas, les déterminations concernant les divulgations anonymes hypothétiques peuvent être fournies par écrit. En outre, étant donné que la date d'entrée en vigueur de la divulgation peut être réputée être la date de la présentation du cas hypothétique, il est impératif que l'autorité désignée approuve la détermination conditionnelle établie sur la base d'une divulgation anonyme.
[20] Dans un courriel adressé à M. Mark Deakin, Mme Bricaire affirme ne pas avoir discuté de la divulgation anonyme avec le représentant du demandeur en juillet 2004. Selon elle, cet entretien était de nature générale. Elle explique que si le représentant du demandeur avait précisé que la divulgation anonyme devait commencer à ce moment, il s'en serait suivi une correspondance établissant ce fait :
[traduction] Je ne conteste pas que le représentant ait eu l'intention de faire une DV en juillet. À ce moment, il voulait savoir sur combien d'années devait porter la divulgation pour être considérée comme complète par l'ADR. Il a ensuite transmis ce renseignement à son client. Malheureusement, je ne me rappelle pas si nous avons parlé en fait de la possibilité d'une divulgation anonyme. Cependant, si j'avais évoqué cette possibilité, j'aurais précisé que nous avions besoin d'une déclaration écrite. Dans de tels cas, j'envoie toujours à la suite de l'entretien une lettre confirmant la demande.
(Courriel de Mme Michelle Bricaire à M. Mark Deakin, daté du 21 décembre 2004, page 39 du dossier du demandeur.)
[21] Dans son contre-interrogatoire sur son affidavit, M. Deakin déclare que si le demandeur et son représentant avaient eu réellement l'intention d'engager la procédure de divulgation anonyme avec Mme Bricaire, une correspondance aurait dû s'ensuivre selon la politique applicable. Or, comme il n'y a pas eu de correspondance entre Mme Bricaire et le représentant du demandeur, M. Deakin présume que leur entretien était de nature générale et que le demandeur n'avait pas l'intention d'engager la procédure de divulgation à ce moment précis.
[traduction] Eh bien, je sais ce qu'est la possibilité d'une divulgation anonyme. C'est ... c'est quand il y a ... selon mon interprétation de notre politique à ce sujet, quelqu'un offre la possibilité d'une divulgation anonyme, et nous disons que nous voulons ça par écrit, puis vous avez 30 jours ensuite pour faire votre déclaration - mais il y a alors une correspondance. Ici, il n'y a pas eu de correspondance, ce qui m'amène à supposer que l'entretien qui nous occupe était de nature trop générale.
(Contre-interrogatoire de M. Mark Deakin sur son affidavit, 11 avril 2005, page 64 du dossier du demandeur.)
[22] M. Deakin a conclu qu'il n'y avait pas eu divulgation volontaire anonyme en juillet 2004. C'est là selon moi une conclusion raisonnable, étant donné que la possibilité d'une telle divulgation n'a pas même été discutée lorsque le représentant du demandeur a contacté l'agente du PDV en juillet 2004, et que celle-ci n'a pas établi de détermination anonyme conditionnelle, pas plus que l'autorité désignée n'en a approuvé une (voir le paragraphe 8.1.3 des Lignes directrices du PDV). Par conséquent, la divulgation effective a été faite le 7 septembre 2004, lorsque le BSF de London a reçu la lettre du demandeur. Cependant, cette divulgation ne pouvait être considérée comme volontaire, comme l'exige l'alinéa 6a) de la circulaire d'information, puisque le demandeur a appris le 2 septembre 2004 que ses déclarations d'impôt faisaient l'objet d'une vérification.
[23] Je conclus que le délégataire du ministre, M. Mark Deakin, a exercé son pouvoir discrétionnaire de bonne foi et conformément à la circulaire d'information. Je conclus en outre que l'ensemble des éléments de preuve a été analysé, et que la décision de M. Deakin était raisonnable et n'était pas fondée sur une conclusion de fait erronée.
2. Le délégataire du ministre a-t-il manqué à l'équité procédurale en rendant sa décision?
[24] Le demandeur soutient que, si la procédure de divulgation volontaire est réputée avoir été engagée le 7 septembre 2004 et non en juillet 2004, on a manqué à son égard à l'obligation d'équité procédurale. Il fait valoir que le libellé des Lignes directrices du PDV crée des droits et des contraintes de procédure qui interdisaient au délégataire du ministre d'exercer son pouvoir discrétionnaire comme il l'a fait dans la présente espèce en concluant que sa divulgation n'était pas volontaire. En dernière analyse, le demandeur affirme qu'on lui a dénié l'équité procédurale en s'appuyant sur le fait que l'agente du PDV n'a pas informé son représentant de tous les aspects relatifs à la procédure de divulgation anonyme. C'est pourquoi, explique-t-il, la date de l'entretien que son représentant a eu avec l'agente du PDV en juillet 2004 n'a pas été considérée comme étant la date de prise d'effet de la divulgation volontaire, ce qui constitue un manquement à l'équité procédurale.
[25] Le demandeur fait valoir devant la Cour que Mme Bricaire, l'agente du PDV qui a eu un entretien téléphonique avec son mandataire, avait l'obligation d'offrir à celui-ci la possibilité de la « divulgation anonyme » et de lui communiquer un formulaire et un numéro d'identification personnel. Cependant, la preuve produite ne donne pas à penser que le mandataire du demandeur ait exprimé le souhait de se prévaloir de cette possibilité ou demandé communication d'un tel formulaire ou d'un tel numéro.
[26] Le demandeur n'a pas convaincu la Cour que le défendeur ait l'obligation d'expliquer au contribuable qui a enfreint les dispositions d'une loi fiscale toutes les possibilités qui s'offrent à lui. À mon sens, l'existence d'une telle obligation est improbable, étant donné que le demandeur n'était pas identifié et demandait des renseignements par l'intermédiaire d'un mandataire.
[27] Il n'est pas contesté que la circulaire d'information et les Lignes directrices du PDV ne sont pas des textes d'application et n'ont donc pas force de loi. Les Lignes directrices n'ont pas force exécutoire et ne lient pas le ministre dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire. Elles n'interdisent pas la prise en considération de toutes les autres raisons valables ou pertinentes que le ministre peut avoir d'exercer, ou de refuser d'exercer, son pouvoir discrétionnaire. Or, notre Cour ne peut intervenir que si ce pouvoir discrétionnaire n'est pas exercé de bonne foi ou en conformité avec les principes de justice naturelle (Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada [1982] 2 R.C.S. 2).
[28] Je constate que le représentant du demandeur a contacté l'agente du PDV à seule fin de lui demander des renseignements généraux et non pour engager la procédure de divulgation volontaire. Cela étant, j'estime que l'agente du PDV s'est conduite de manière raisonnable en n'informant pas ledit représentant de toutes les règles que prévoient les Lignes directrices du PDV concernant la possibilité de la divulgation anonyme. En outre, je constate que le délégataire du ministre n'a pas rendu une décision déraisonnable en concluant, en partie sur le fondement des rapports entre l'agente du PDV et le représentant du demandeur, que ce dernier ne remplissait pas les conditions d'une divulgation volontaire. Or, comme la décision du délégataire du ministre était raisonnable, compte tenu des éléments de preuve dont il disposait, il n'y a pas eu manquement à l'équité procédurale.
[29] En conséquence, je ne vois aucune raison qui justifierait l'intervention de notre Cour.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
La demande de contrôle judiciaire est rejetée avec dépens.
« Pierre Blais »
Juge
Traduction certifiée conforme
Christiane Bélanger, LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-151-05
INTITULÉ : RODERICK EVAN BROWN
c.
L'AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : LONDON (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 28 NOVEMBRE 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : LE JUGE BLAIS
DATE DES MOTIFS : LE 2 DÉCEMBRE 2005
COMPARUTIONS :
| Roderick Evan Brown
|
POUR LE DEMANDEUR |
| Jade Boucher
|
POUR LE DÉFENDEUR |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
| Roderick Evan Brown 555, rue Exmouth Sarnia (Ontario)
|
POUR LE DEMANDEUR |
| John H. Sims, c.r. Sous-procureur général du Canada Ottawa (Ontario)
|
POUR LE DÉFENDEUR |