Date : 20020607
Dossier : T-1375-00
Référence neutre : 2002 CFPI 651
ENTRE :
CLAUDE DUBÉ
Demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
Défenderesse
Introduction
[1] Le demandeur, Claude Dubé, agissant à son propre compte, recherche par moyen d'un contrôle judiciaire en vertu de l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, l'annulation de la décision rendue le 19 avril 2000 par la Commission de l'assurance emploi (la « Commission » ) de refuser de défalquer le trop-payé de prestations de chômage au montant de 6 059 $ dû par le demandeur.
[2] L'article 56 (auparavant l'article 60) du Règlement sur l'assurance-chômage, (DORS/96-332) (le « Règlement » ) pris en vertu de la Loi sur l'assurance-emploi (la « Loi » ), investi la Commission d'un pouvoir discrétionnaire de défalcation. Ce Règlement se lit:
| 56. (1) La Commission peut défalquer une pénalité payable en application des articles 38, 39 ou 65.1 de la Loi ou une somme due aux termes des articles 43, 45, 46, 46.1 ou 65 de la Loi si, selon le cas : a) le total des pénalités et des sommes dues par le débiteur ne dépasse pas 5_$ et aucune période de prestations n'est en cours pour celui-ci; b) le débiteur est décédé; c) le débiteur est un failli libéré; d) le débiteur est un failli non libéré à l'égard duquel le dernier dividende a été payé et le syndic a été libéré; e) le versement excédentaire ne résulte pas d'une erreur du débiteur ni d'une déclaration fausse ou trompeuse de celui-ci, qu'il ait ou non su que la déclaration était fausse ou trompeuse, mais découle : (i) soit d'une décision rétrospective rendue en vertu de la partie IV de la Loi, (ii) soit d'une décision rétrospective rendue en vertu des parties I ou IV de la Loi à l'égard des prestations versées selon l'article 25 de la Loi; f) elle estime, compte tenu des circonstances : (i) soit que la pénalité ou la somme est irrécouvrable, (ii) soit que le remboursement de la pénalité ou de la somme imposerait au débiteur un préjudice abusif. 56(2) (2) La Commission peut défalquer la partie de toute somme due aux termes des articles 47 ou 65 de la Loi qui se rapporte à des prestations reçues plus de 12 mois avant qu'elle avise le débiteur du versement excédentaire, si les conditions suivantes sont réunies : a) le versement excédentaire ne résulte pas d'une erreur du débiteur ni d'une déclaration fausse ou trompeuse de celui-ci, qu'il ait ou non su que la déclaration était fausse ou trompeuse;b) le versement excédentaire est attribuable à l'un des facteurs suivants : (i) un retard ou une erreur de la part de la Commission dans le traitement d'une demande de prestations, (ii) des mesures de contrôle rétrospectives ou un examen rétrospectif entrepris par la Commission, (iii) une erreur dans le relevé d'emploi établi par l'employeur, (iv) une erreur dans le calcul, par l'employeur, de la rémunération assurable ou du nombre d'heures d'emploi assurable du débiteur, (v) le fait d'avoir assuré par erreur l'emploi ou une autre activité du débiteur.
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56. (1) A penalty owing under section 38, 39 or 65.1 of the Act or an amount owing under section 43, 45, 46, 46.1 or 65 of the Act may be written off by the Commission if (a) the total of the penalties and amounts owing by the debtor does not exceed $5 and a benefit period is not currently running in respect of the debtor; (b) the debtor is deceased; (c) the debtor is a discharged bankrupt; (d) the debtor is an undischarged bankrupt in respect of whom the final dividend has been paid and the trustee has been discharged; (e) the overpayment does not arise from an error made by the debtor or as a result of a false or misleading declaration or representation made by the debtor, whether the debtor knew it to be false or misleading or not, but arises from (i) a retrospective decision or ruling made under Part IV of the Act, or (ii) a retrospective decision made under Part I or IV of the Act in relation to benefits paid under section 25 of the Act; or (f) the Commission considers that, having regard to all the circumstances, (i) the penalty or amount is uncollectable, or (ii) the repayment of the penalty or amount would result in undue hardship to the debtor. 56(2) (2) That portion of an amount owing under section 47 or 65 of the Act in respect of benefits received more than 12 months before the Commission notifies the debtor of the overpayment may be written off by the Commission if (a) the overpayment does not arise from an error made by the debtor or as a result of a false or misleading declaration or representation made by the debtor, whether the debtor knew it to be false or misleading or not; and (b) the overpayment arises as a result of (i) a delay or error made by the Commission in processing a claim for benefits, (ii) retrospective control procedures or a retrospective review initiated by the Commission, (iii) an error made on the record of employment by the employer, (iv) an incorrect calculation by the employer of the debtor's insurable earnings or hours of insurable employment, or (v) an error in insuring the employment or other activity of the debtor |
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[3] La décision de la Commission se retrouve dans une lettre du 19 avril 2000 écrite à M. Dubé. Elle se lit comme suit:
Nous avons effectué une étude de votre dossier et il a été déterminé que vous avez la capacité financière de rembourser la dette due envers notre Ministère sans vous créer de privation indue et les circonstances de votre situation ne rendent pas le montant irrécouvrable.
Les faits
[4] Le 22 novembre 1992, M. Dubé dépose une demande de prestations indiquant avoir cessé de travailler pour Spécialités Pièces d'Autos Franmon Inc. ( « Franmon Inc. » ) en raison de manque de travail. Également, il déclare qu'il continuera à travailler pour Franmon Inc. une demie à une journée par semaine. La Commission accepte la demande de M. Dubé et une période de prestations fut établie à son profit et des prestations lui furent versées par la suite.
[5] En 1994, selon l'article 43 de la Loi, la Commission réexamine la demande de prestations de M. Dubé qui, le 16 septembre 1994, déclare à la Commission avoir toujours travaillé quarante heures par semaine pour Franmon Inc. et qu'il aurait dû l'indiquer sur sa demande d'assurance emploi. Il croyait, d'après sa déclaration, que « travailler » voulait dire « payer » et précise « que ceci n'a pas été fait avec l'intention de frauder » .
[6] Le 19 novembre 1994, la Commission avise M. Dubé des résultats de son enquête et exige de lui le remboursement des prestations payées mais ceci sans pénalité. M. Dubé porte appel au Conseil arbitral.
[7] La Commission demande au Conseil arbitral d'accueillir l'appel de M. Dubé parce qu'elle a découvert qu'effectivement il a subi un arrêt de rémunération durant sa période de référence mais chez un autre employeur, Dubé Ventilation Ferblanterie Enr. La Commission demande au Conseil arbitral de lui retourner le dossier pour nouvelle adjudication.
[8] En date du 1er novembre 1995, le Conseil arbitral rend la décision suivante:
QUESTION EN LITIGE
Le prestataire a-t-il prouvé avoir subi un arrêt de rémunération auprès de son employeur?
AUDITION:
Lors de l'audition, le prestataire a prouvé sa bonne foi, a agi conformément aux recommandations des représentants de la Commission et aussi prouvé qu'il y avait eu arrêt de rémunération.
DÉCISION:
Le Conseil est donc d'avis de ne pas retourner le dossier à la Commission pour une nouvelle adjudication et rejette unanimement la demande.
[9] La Commission fait appel au juge-arbitre mais le 17 mars 1995, le retire indiquant qu'elle rendra une nouvelle décision afin de remplacer celle qui était erronée.
[10] Auparavant, le 20 janvier 1995, la Commission avait demandé à Revenu Canada une décision relative à l'assurabilité de M. Dubé chez Franmon Inc. Le 6 février 1995, Revenu Canada décide que l'emploi de M. Dubé est non-assurable car il ne rencontre pas les exigences de l'alinéa 3(1)a) de la Loi puisque lui et M. Normand Morin contrôlent. La division des appels de Revenu Canada le 22 septembre 1995 confirme la décision que M. Dubé n'occupait pas un emploi assurable.
[11] C'est le 7 mars 1995 que la Commission avise M. Dubé que son emploi avec Franmon Inc. n'était pas assurable parce qu'il n'y avait pas de relations employé-employeur. Le même jour, la Commission avise M. Dubé qu'elle ne pouvait pas lui payer l'assurance emploi selon sa demande déposée le 22 novembre 1992. C'est cette décision qui crée un trop-payé d'un montant de 6 059 $. M. Dubé porte appel au Conseil arbitral qui, le 13 août 1997 accueille l'appel. La décision du Conseil arbitral se lit, en partie, comme suit:
QUESTION EN LITIGE:
La question en litige est à savoir si le prestataire a un nombre suffisant de semaines d'emploi assurable pour établir une période de prestations aux termes des articles 6 et 7 de la Loi sur l'assurance-chômage.
AUDITION:
Lors de l'audition, le prestataire conteste la décision de la Commission à l'effet de présenter au Conseil arbitral une nouvelle adjudication concernant une question en litige, concernant la même période de prestations et qui a déjà fait l'objet d'une décision favorable du Conseil arbitral, non contestée par la Commission.
. . .
DÉCISION:
La Commission ne peut se soustraire à la Loi et aux Règlements et doit respecter les étapes prévues de contestation de ces décisions.
Étant donné qu'elle a retiré sa demande d'appel au juge-arbitre, les délais de vingt et un jours suivant la décision sont écoulés et la Commission doit faire appliquer la décision du Conseil arbitral.
Devant ces faits, le Conseil arbitral accueille unanimement l'appel.
[12] La Commission porte appel au juge-arbitre qui, le 6 janvier 1999, rétablit la décision de la Commission. Le juge Gaston Harvey s'exprime en partie comme suit:
L'appel porté devant le Conseil arbitral a donc été retardé en attendant que soit connue la décision de Revenu Canada que Claude Dubé avait portée en appel. Dans l'intervalle, la décision de Revenu Canada est venue confirmer que cet emploi chez Spécialités Pièces d'autos Franmon inc. n'était pas assurable et que l'appel logé par Claude Dubé était rejeté. Il ne restait donc, dans les circonstances, que six (6) semaines, soit celles travaillées chez Dubé Ventilation Ferblantier enr. qui étaient assurables.
Comme les articles 6 et 7 exigent que l'employé doit avoir au moins dix (10) semaines d'emploi assurable, les prestations lui ont donc été refusées.
Je dois donc conclure que la décision de la Commission doit être rétablie et la décision du Conseil arbitral rescindée.
Il y a eu différents imbroglios et erreurs de la Commission dans ce dossier. La défalcation relève de la discrétion de la Commission.
EN CONSÉQUENCE, je recommande qu'il y ait défalcation en tout ou en partie du trop payé dans ce dossier. [je souligne]
[13] M. Dubé invoque les dispositions de l'alinéa 56(2) du Règlement et plaide que le trop-payé est attribuable à un retard ou une erreur de la part de la Commission dans le traitement d'une demande de prestations ou à des mesures de contrôle rétrospectives ou un examen rétrospectif entrepris par la Commission.
[14] De la part de la Commission, France Arsenault, Agent II du bureau local de la Commission à Sept-Iles, dépose deux affidavits; le premier en date du 4 juillet 2000 et le deuxième affirmé le 4 septembre 2000.
[15] Dans son affidavit du 4 juillet 2000, elle dépose:
2. Le dossier du demandeur m'a été transmis après la décision du juge-arbitre et j'ai examiné la possibilité de défalquer le trop-payé selon le paragraphe 56(2) du Règlement . . . .
3. Or, après étude du dossier du demandeur, le trop-payé ne pouvait être défalqué selon le paragraphe 56 (2) du Règlement . . . en raison des déclarations fausses ou trompeuses du demandeur que j'ai notées et qui ressortent du dossier du demandeur et dont je dépose les documents suivants en liasse comme pièce B . . .
4. J'ai par la suite transmis le dossier à la section du recouvrement afin que l'on examine la possibilité de défalquer le trop-payé au motif que le remboursement de la somme imposerait au demandeur un préjudice abusif ou que la somme serait irrécouvrable. [je souligne]
[16] Dans son deuxième affidavit, France Arsenault dépose :
2. J'aimerais préciser que j'ai également examiné la possibilité de défalquer le trop-payé selon l'alinéa 56(1)e)... .
3. Or, après étude du dossier du demandeur, le trop-payé ne pouvait être défalqué selon l'alinéa 56 (1)e) du Règlement . . . en raison des déclarations fausses ou trompeuses du demandeur que j'ai notées et qui ressortent du dossier du demandeur et dont j'ai déjà déposé les documents en liasse comme pièce B de mon affidavit du 4 juillet 2000.
4. Tel que je l'ai mentionné dans mon affidavit du 4 juillet 2000, j'ai par la suite transmis le dossier à la section du recouvrement afin que l'on examine la possibilité de défalquer le trop-payé au motif que le remboursement de la somme imposerait au demandeur un préjudice abusif et que la somme serait irrécouvrable. [je souligne]
Analyse
(1) Les principes
[17] La Cour d'appel fédéral dans Canada (Procureur général) c. Filiatrault (1998), 235 N.R. 274, conclut qu'il revient à la Section de première instance de cette Cour et non à un conseil arbitral de décider si la Commission avait à bon droit refusé de défalquer un trop-payé.
[18] Cette Cour dans Allard c. Canada (Procureur général), [2001] CFPI 789 énonce certains principes quant à l'exercice par la Commission de son pouvoir discrétionnaire de défalquer ou non que l'article 56 du Règlement lui accorde. Les principes les plus pertinents aux fins du présent litige sont ceux-ci:
1 ° La norme de contrôle sur le mérite de la décision de la Commission de défalquer ou non et celle de la décision raisonnable simpliciter au sens que lui donne le juge Iacobucci dans l'arrêt Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748, s'exprimant comme suit aux pages 776-777:
Est déraisonnable la décision qui, dans l'ensemble, n'est étayée par aucun motif capable de résister à un examen assez poussé. En conséquence, la cour qui contrôle une conclusion en regard de la norme de la décision raisonnable doit se demander s'il existe quelque motif étayant cette conclusion. Le défaut, s'il en est, pourrait découler de la preuve elle-même ou du raisonnement qui a été appliqué pour tirer les conclusions de cette preuve. Un exemple du premier type de défaut serait une hypothèse qui n'avait aucune assise dans la preuve ou qui allait à l'encontre de l'essentiel de la preuve. Un exemple du deuxième type de défaut serait une contradiction dans les prémisses ou encore une inférence non valable.
2 ° Pour les fins de l'article 56 du Règlement, il importe peu que les représentations fausses ou trompeuses aient été faites sciemment ou en toute connaissance de cause. Les mots « qu'il ait ou non su que la déclaration était fausse ou trompeuse » que l'on retrouve au paragraphe 56(1)e) et à l'alinéa 56(2) élimine le caractère intentionnel, frauduleux ou volontaire de la fausse représentation. (Voir aussi Canada (Procureur général) c. Pilote (1998), 243 N.R. 2031 C.A.F.)
3 ° L'absence d'une déclaration fausse ou trompeuse est une condition préalable à l'exercice du pouvoir discrétionnaire de la Commission sous le paragraphe 56(1)e) et sous l'alinéa 56(2) du Règlement. En autres mots, la présence d'une déclaration fausse ou trompeuse empêche la Commission d'exercer son pouvoir discrétionnaire sous l'article 56.
(2) Application des principes et conclusions
[19] Il apparaît clairement au dossier que les prestations reçues par M. Dubé suite à sa demande en novembre 1992 est le résultat d'une déclaration fausse ou trompeuse de sa part. Celle-ci découle du fait que dans sa demande de prestations M. Dubé a indiqué qu'il y avait eu arrêt de travail ce qui était inexact puisqu'il travaillait (j'ajoute souvent sans être payé) à plein temps avant, durant et après sa période de référence. M. Dubé l'a reconnu devant la Cour et j'accepte que M. Dubé n'avait aucune intention de frauder la Commission.
[20] Il critique sévèrement la Commission d'avoir puisé certains éléments (l'allégué d'une déclaration fausse ou trompeuse) de son premier dossier dans lequel la Commission s'est désistée devant le juge-arbitre pour s'en servir dans son deuxième dossier ayant trait à un emploi non-assurable. Il prétend qu'il était injuste pour la Commission d'utiliser cet élément après s'être désistée devant le juge-arbitre et, de ce fait, d'avoir empêché le débat à ce moment, à savoir si réellement, en prenant en considération toutes les circonstances, il avait mal agi.
[21] De plus, il critique la Commission de ne pas avoir pris en considération la recommandation de défalcation suggérée par le juge-arbitre Harvey.
[22] À mon avis, les prétentions de M. Dubé sont mal fondées.
[23] Le désistement de la Commission le 17 mars 1995 devant le juge-arbitre n'avait pas comme effet de clore le débat sur la question à savoir si M. Dubé avait fait une déclaration fausse ou trompeuse. Cet aspect de son dossier est devenu non pertinent lorsque la Commission, devant le Conseil arbitral, lui demandait d'accueillir l'appel de M. Dubé puisqu'il avait eu un arrêt de travail chez Dubé Ventilation Ferblanterie Enr. La question donc ne se posait plus.
[24] Dans les circonstances, il n'était pas loisible à la Commission de défalquer soit sous le paragraphe 56(1)e) ou l'alinéa 56(2).
[25] Bien qu'une ouverture de défalcation ne se présentait pas sous le paragraphe 56(1)e) ou de l'alinéa 56(2) du Règlement, la Commission devait examiner si les conditions du paragraphe 56(1)f) étaient présentes.
[26] La raison est fort simple. Chaque paragraphe de l'article 56(1) du Règlement est une source distincte ou un élément séparé nourrissant le pouvoir discrétionnaire de la Commission.
[27] En l'espèce, la Commission s'est penchée sur ce paragraphe du Règlement. De plus, M. Dubé n'a pas plaidé que la Commission avait mal exercé son pouvoir discrétionnaire dans son application du paragraphe 56(1)f). À mon avis, la preuve au dossier démontre que l'exercice de la Commission était raisonnable surtout si l'on considère l'évaluation de la situation financière de M. Dubé.
[28] La juge Tremblay-Lamer tire une conclusion semblable dans Côté c. Canada (Développement des ressources humaines), [2001] CFPI 924, en appliquant une norme de contrôle plus sévère.
[29] Pour tous ces motifs, cette demande de contrôle judiciaire est rejetée sans frais.
« François Lemieux »
J u g e
Ottawa (Ontario)
le 7 juin 2002
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1375-00
INTITULÉ : CLAUDE DUBÉ c. COMMISSION DE L'ASSURANCE-EMPLOI
LIEU DE L'AUDIENCE : SEPT-ÎLES
DATE DE L'AUDIENCE : LE 30 MAI, 2002
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE DE L'HONORABLE JUGE LEMIEUX
DATE DES MOTIFS : LE 7 JUIN, 2002
COMPARUTIONS :
CLAUDE DUBÉ POUR LE DEMANDEUR
ME. PAUL DESCHÊNES POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
CLAUDE DUBÉ POUR LE DEMANDEUR
Port-Cartier, Québec
MORRIS ROSENBERG POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada