Date : 20000720
Dossier : T-2000-99
Ottawa (Ontario), le jeudi 20 juillet 2000
EN PRÉSENCE DU JUGE GIBSON
ENTRE :
BC LANDSCAPE & NURSERY ASSOCIATION,
BRITISH COLUMBIA HORTICULTURAL COALITION ET
VAN VLOTEN NURSERIES LTD.,
requérantes,
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
intimé.
ORDONNANCE
La présente demande de contrôle judiciaire est rejetée avec dépens.
FREDERICK E. GIBSON
J.C.F.C.
Traduction certifiée conforme
_________________________
Martine Brunet, LL.B
Date : 20000720
Dossier : T-2000-99
ENTRE :
BC LANDSCAPE & NURSERY ASSOCIATION,
BRITISH COLUMBIA HORTICULTURAL COALITION ET
VAN VLOTEN NURSERIES LTD.,
requérantes,
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
intimé.
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE GIBSON
INTRODUCTION
[1] Au moyen d'un avis de demande déposé au greffe de la Cour à Vancouver le 15 novembre 1999, les requérantes demandent la révision judiciaire des décisions du ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire (le « ministre » ) qui constituent [TRADUCTION] « ...un refus d'accepter la responsabilité liée à l'élimination de la spongieuse nord-américaine en Colombie-Britannique et à la prévention de la propagation de celle-ci ainsi que de prendre des mesures connexes » .
LES FAITS À L'ORIGINE DU LITIGE
[2] Compte tenu de la preuve dont la Cour a été saisie ainsi que des arguments que les avocats ont présentés à l'audition de la présente demande de contrôle judiciaire, je suis d'avis que la décision du gouvernement du Canada de cesser de participer aux efforts d'éradication de la spongieuse nord-américaine en Colombie-Britannique (la « SNA » ) a été prise par le ministre sur une base de consultation avec les hauts fonctionnaires de l'Agence canadienne d'inspection des aliments ( « ACIA » )1.
[3] La révision du rôle du gouvernement du Canada en ce qui concerne la présence de la SNA dans certaines régions du sud-ouest de la Colombie-Britannique semblerait être fondée sur les éléments suivants :
| - des préoccupations liées aux coûts; |
| - une décision par laquelle la British Columbia Environmental Appeal Board ( « commission d'appel » ) a annulé et renvoyé aux autorités concernées, à des fins de modification, un permis qui a apparemment délivré par des fonctionnaires gouvernementaux de la province et qui aurait autorisé la pulvérisation aérienne, au printemps de 1998, d'un pesticide visant à éliminer la SNA. Dans sa décision, la commission d'appel a vivement critiqué les consultations que l'ACIA avait menées auprès de la collectivité ainsi que des dates des démarches de celle-ci qui, de l'avis de la commission, ne laissaient pas suffisamment de temps pour plaider l'appel avant le début de la période propice à la pulvérisation; |
| - les préoccupations et opinions exprimées par les États de la côte ouest américaine, qui ont dit qu'ils pourraient décider de restreindre ou d'empêcher l'exportation chez eux de produits forestiers de la Colombie-Britannique. |
[4] La décision de cesser de participer aux efforts d'éradication a apparemment été prise à l'occasion ou par suite d'une discussion tenue entre le ministre et des hauts fonctionnaires de l'ACIA et peut-être d'autres personnes, laquelle découlait d'une note que ces mêmes fonctionnaires avaient adressée au ministre le 24 août 1998. Il s'agit d'une note assez longue qui présente un excellent résumé du contexte dans lequel la décision semble avoir été prise. L'essentiel de la note est reproduit à l'annexe A jointe aux présents motifs.
[5] Les rencontres prévues d'après les brefs paragraphes intitulés [TRADUCTION] « Prochaines étapes » de la note jointe en annexe A ont apparemment eu lieu. Les fonctionnaires de l'ACIA ont donné un compte rendu de ces réunions dans une autre note adressée au ministre le 16 septembre 19982. Dans cette note, les fonctionnaires de l'ACIA ont recommandé les « prochaines étapes » suivantes :
| [TRADUCTION] |
| 1. L'ACIA fera parvenir au ministère des forêts de la Colombie-Britannique des renseignements au sujet du coût de la certification selon un système de gestion de zone. |
| 2. L'ACIA fera parvenir au ministère des forêts de la C.-B. une lettre afin de lui demander officiellement d'accepter la responsabilité à l'avenir s'il désire appliquer un programme de lutte contre la SNA. |
| 3. L'ACIA continuera à consulter le ministère des forêts de la C.-B. afin d'élaborer une nouvelle politique concernant la SNA. |
| 4. L'ACIA informera les industries de l'exploitation forestière ainsi que les pépinières de la C.-B. que les consultations en cours avec la province visent à élaborer une nouvelle politique concernant la SNA. |
| 5. L'ACIA élaborera une nouvelle politique concernant la SNA et la communiquera aux intervenants de l'industrie, aux province, aux É.-U. et à d'autres intéressés. |
[6] Le 1er octobre 1998, le président intérimaire de l'ACIA a écrit au sous-ministre des Forêts de la Colombie-Britannique afin de lui faire part en ces termes de la position de l'Agence, qui avait apparemment été exposée lors de la réunion des fonctionnaires fédéraux et provinciaux tenue le 9 septembre3 :
| [TRADUCTION] Si la C.-B. désire conserver son statut de province non infestée par la SNA, elle devrait accepter la responsabilité liée aux pulvérisations aériennes et permettre les applications qui sont nécessaires au maintien d'une lutte constante. Si la province n'est pas disposée à accepter la responsabilité à cet égard, l'ACIA modifiera sa stratégie relative à la SNA et appliquera une stratégie de gestion de zone, semblable à celle qui est actuellement en vigueur en Nouvelle-Écosse, au Nouveau-Brunswick, en Ontario et au Québec. Les résultats des sondages serviront à désigner les régions infestées et non infestées en Colombie-Britannique. Des certificats attestant l'absence de la SNA seraient établis à l'égard des zones non infestées, tandis que, dans le cas des zones infestées, des certificats seraient établis en fonction des programmes de contrôle de la SNA qui sont mis en place à l'intérieur de la zone infestée pour veiller à ce que le matériel expédié ou exporté à l'extérieur de celle-ci ne comporte pas de traces de la SNA. Bien entendu, ces mesures représenteraient des frais pour les exportateurs, mais il s'agirait de frais probablement minimes dans le cas des marchandises comme le matériel de pépinière, pour lesquelles des certificats doivent actuellement être délivrés à l'égard d'autres parasites. Les programmes de certification seront élaborés sur une base de consultation avec les industries touchées. |
[7] La recommandation que l'ACIA a présentée au ministre quant à la modification de la stratégie relative à la SNA semblerait être fondée sur deux grands facteurs. D'abord, les efforts déployés en Colombie-Britannique au cours des vingt dernières années pour éliminer la SNA avaient coûté environ 3 000 000 $ à l'Agence (et à son prédécesseur, Agriculture et Agroalimentaire Canada). Les efforts en question avaient échoué, parce qu'il avait été impossible d'empêcher la réapparition de la spongieuse et sa propagation depuis les zones infestées du Canada et des É.-U. Par conséquent, les mesures visant à éliminer la spongieuse nécessiteraient des efforts constants et des engagements annuels considérables. En deuxième lieu, au cours des deux dernières années, l'efficacité des tentatives en la matière avait été sensiblement affaiblie par suite du refus de la commission d'appel de délivrer les permis nécessaires pour la pulvérisation aérienne. Par suite de ce refus, les ravages de la SNA s'étaient propagés4. Bien que les mentions, dans les documents portés à l'attention de la Cour, du refus de la part de la commission d'appel de la C.-B. de [TRADUCTION] « délivrer » les permis nécessaires aux fins de la pulvérisation aérienne soient inexactes, elles indiquent néanmoins l'importance de la décision que la commission a prise en 1998 en ce qui a trait au changement de stratégie de la part du ministre et de l'ACIA.
[8] Selon l'affidavit de H.A. (Tony) Kluge, du ministère de l'agriculture et des produits alimentaires de la Colombie-Britannique, qui a été déposé en l'espèce5, l'ACIA a créé des « zones réglementées » en Colombie-Britannique conformément à sa « politique concernant la spongieuse » . Cette mesure semblerait être tout à fait compatible avec la décision de l'ACIA de passer à une stratégie de gestion de zone.
[9] Le 19 février 1999, des fonctionnaires de l'ACIA ont réécrit au ministre6 et ont décrit comme suit la question qui a été portée à l'attention de celui-ci :
| [TRADUCTION] La province de la Colombie-Britannique (C.-B.) demandera probablement à l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) de revenir sur sa décision de cesser de participer au financement des efforts d'éradication de la songieuse nord-américaine (SNA) et lui demandera de participer aux coûts du programme de cette année, évalués à environ 2 650 000 $. |
Les fonctionnaires de l'ACIA ont recommandé au ministre une stratégie à court terme qu'ils ont expliquée comme suit :
| [TRADUCTION] Continuer de travailler avec l'industrie, les provinces et les partenaires commerciaux afin d'élaborer des programmes d'inspection et de certification qui permettront de maintenir l'accès aux marchés. Par suite de cette stratégie, la position de l'ACIA à l'endroit de la C.-B. sera compatible avec celles qui ont été adoptées vis-à-vis d'autres provinces et d'autres parasites. |
À plus long terme, la stratégie suivante a été recommandée :
| [TRADUCTION] L'ACIA appuie la nécessité de mener une étude exhaustive au sujet de l'éradication des ennemis des végétaux visés par la réglementation phytosanitaire nationale et du financement s'y rapportant. La SNA pourrait servir de point de départ à cette discussion. |
Dans l'affidavit qu'il a déposé au nom de l'intimé, M. Greg A. Stubbings atteste ce qui suit :
| [TRADUCTION] Le ministre a approuvé la position recommandée (mentionnée plus haut) et m'a demandé d'examiner les coûts du programme de lutte contre la SNA sur une base annuelle afin de créer un fonds transitoire unique pour aider la C.-B.7. |
[10] Enfin, le 25 mars 1999, le ministre a écrit à son homonyme au ministère de l'agriculture et des produits alimentaires de la Colombie-Britannique. Voici un extrait de cette lettre8 :
| [TRADUCTION] Comme vous le savez, le gouvernement fédéral a injecté une somme de plus de 2 500 000 $ pour lutter contre la spongieuse nord-américaine en Colombie-Britannique au cours des 20 dernières années. Depuis 1979, des équipes d'inspection ont détecté tous les ans de nouveaux endroits où la spongieuse était apparue en C.-B. La détection continue de ce parasite ainsi que sa réapparition annuelle dans l'ouest de l'Amérique du Nord indiquent à quel point il est difficile d'empêcher la propagation. |
| Au cours des dernières années, la B.C. Environmental Appeal Board (commission d'appel) a rejeté les programmes de pulvérisation aérienne visant à éliminer l'apparition et la propagation de la spongieuse. Par suite des décisions de la commission, en 1997 et 1998, de ne pas permettre l'application du programme de pulvérisation aérienne, les ravages causés dans le sud de l'île de Vancouver se sont propagés. En raison de ces décisions provinciales, il sera nécessaire d'injecter des ressources nettement supérieures à l'avenir pour tenter d'éliminer la spongieuse. |
| Comme c'est le cas dans toutes les autres provinces où la spongieuse nord-américaine fait des ravages, le programme de lutte est une initiative provinciale et la province doit accepter de verser la majeure partie des fonds nécessaires. Néanmoins, je reconnais que, pour une province où la spongieuse nord-américaine était auparavant inexistante, la transition vers des zones réglementées en ce qui concerne la spongieuse crée un certain nombre de problèmes. Par conséquent, une contribution fédérale unique de 80 000 $ visant à aider l'industrie et la province au cours de cette transition sera versée. L'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) continuera également à appuyer la province en offrant la compétence technique qu'elle a acquise au fil des années. |
| En octobre 1998, à la demande de la U.S. Food and Drug Administration, l'ACIA a établi des zones réglementées en C.-B., après avoir consulté les intervenants de l'industrie et les représentants de la province. La C.-B. est désormais réglementée de la même façon que les provinces infestées de l'Ontario, du Québec, de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick, où l'ACIA applique des programmes d'inspection et de certification. |
| L'établissement de zones réglementées et l'application de programmes de certification ont donné à nos partenaires commerciaux les assurances qu'ils demandent. Les produits de la Colombie-Britannique continuent à être acheminés vers les marchés traditionnels. |
| L'ACIA continuera à collaborer avec les fonctionnaires provinciaux, les intervenants de l'industrie, le public et nos partenaires commerciaux afin d'assurer l'efficacité des mesures de contrôle existantes. L'ACIA tente déjà de simplifier les programmes d'inspection et de certification afin d'abaisser les coûts qu'ils engendrent pour les producteurs en mettant davantage l'accent sur l'accréditation de ceux-ci et sur les systèmes d'auto-inspection. Au même moment, l'ACIA veut trouver des moyens de maintenir, sinon d'accroître le commerce dans le cadre d'une libre circulation des produits. Si les efforts provinciaux visant à éliminer la spongieuse nord-américaine sont couronnés de succès, l'ACIA sera en mesure de négocier, avec les É.-U., l'élimination des restrictions actuellement en vigueur dans les zones réglementées. |
[11] Par conséquent, la stratégie de gestion de zone, qui a remplacé la stratégie d'éradication en ce qui concerne la SNA en Colomobie-Britannique apparemment par suite d'une décision que le ministre a prise à la fin du mois d'août de 1998, semble avoir été mise en oeuvre à la fin de mars 1999 et est bien en place depuis.
LES REQUÉRANTES
[12] La BC Landscape & Nursery Association est une personne morale qui compte parmi ses membres plus de 540 cultivateurs, détaillants, professionnels de l'aménagement paysager et fournisseurs. Selon l'affidavit de Jane Stock, la directrice générale, qui a été déposé dans le dossier de la présente demande, son rôle consiste [TRADUCTION] « ... à agir en qualité de porte-parole des intervenants de l'industrie de l'aménagement paysager et des pépinières de la Colombie-Britannique » . Elle est membre de la British Columbia Horticultural Coalition.
[13] La British Columbia Horticultural Coalition est également une personne morale. Selon l'affidavit de Stephen Torrence, administrateur, qui a été versé dans le dossier en l'espèce, la coalition représente plus de trois mille [TRADUCTION] « ... agriculteurs individuels membres d'associations de producteurs de 18 marchandises, relativement à des questions touchant la viabilité et la rentabilité à long terme de l'industrie horticole et de ses producteurs » .
[14] Van Vloten Nurseries Ltd. est une pépinière située dans le Lower Mainland de la Colombie-Britannique, à l'extérieur des zones réglementées de la SNA qui ont été établies par l'ACIA. Selon l'affidavit de son propriétaire-exploitant qui a été produit en l'espèce, elle vend chaque année environ 6 000 000 $ de produits d'aménagement paysager et de pépinière; environ la moitié de ces produits sont exportés aux É.-U.
[15] L'intérêt direct de chacune des requérantes en l'espèce n'a pas été contesté devant moi.
LE CONTEXTE LÉGISLATIF
[16] Le Canada est l'un de plus de 100 pays membres de la Convention internationale pour la protection des végétaux9, dont l'objet est d'assurer « une action commune et efficace contre la diffusion et l'introduction des ennemis des végétaux et produits végétaux, et en vue de promouvoir l'adoption de mesures à cet effet, ... » . La SNA est à la fois un « ennemi des végétaux » et un « ennemi des végétaux visé par la réglementation phytosanitaire » selon la Convention. En vertu du sous-alinéa IV (1)a)(i) de la Convention, le Canada est tenu, à titre de partie contractante, de prendre les dispositions nécessaires pour mettre en place une organisation officielle de la protection des végétaux principalement chargée de l'inspection des végétaux sur pied, des terres cultivées (y compris les champs, les plantations, les pépinières et les serres) et des végétaux et produits végétaux emmagasinés ou en cours de transport, en vue particulièrement de signaler l'existence, l'apparition et la propagation des ennemis des végétaux et de lutter contre ces ennemis. En qualité de partie contractante, le Canada est tenu de « veiller, sur son territoire, à l'application des mesures prescrites par la présente Convention »
[17] L'objet de la Loi sur la protection des végétaux est énoncé à l'article 210 :
... is to protect plant life and the agricultural and forestry sectors of the Canadian economy by preventing the importation, exportation and spread of pests and by controlling or eradicating pests in Canada.
...vise à assurer la protection de la vie végétale et des secteurs agricole et forestier de l'économie canadienne en empêchant l'importation, l'exportation et la propagation de parasites au Canada et en y assurant la défense contre ceux-ci ou leur élimination.
Encore là, il n'est pas contesté devant moi que la SNA est un « parasite » aux fins de la Loi sur la protection des végétaux.
[18] Par ailleurs, l'article 3 du Règlement sur la protection des végétaux11 adopté en application de la Loi sur la protection des végétaux est ainsi libellé :
3. Where, after a pest risk assessment, the Minister or an inspector believes on reasonable grounds that a thing is a pest, or a thing or place is or could be infested or constitutes or could constitute a biological obstacle to the control of a pest, and the Minister determines that, in the circumstances, it is necessary and cost-justifiable to take pest control measures, an inspector shall, as appropriate in the circumstances for the purpose of eradicating the pest or preventing its spread, take one or more of the actions that the inspector is authorized to take under the Act or any regulation or order made thereunder.
3. Lorsque le ministre ou l'inspecteur, à la suite d'une analyse du risque phytosanitaire, a des motifs raisonnables de croire qu'une chose soit est un parasite, soit est parasitée ou susceptible de l'être, qu'un lieu est infesté ou susceptible de l'être ou que la chose ou le lieu constitue ou peut constituer un obstacle biologique à la lutte antiparasitaire et lorsque le ministre établit que, compte tenu des circonstances, des mesures de la lutte antiparasitaire sont nécessaires et justifiables quant aux coûts, l'inspecteur prend une ou plusieurs des mesures que la Loi ou ses textes d'application l'autorisent à prendre et qui sont indiquées dans les circonstances pour l'élimination des parasites ou pour la prévention de leur propagation.
Il m'apparaît particulièrement important de souligner qu'en vertu de l'article 3 du Règlement, lorsque le critère préliminaire est établi, l'obligation de l'inspecteur consiste à prendre une ou plusieurs des mesures qu'il est autorisé à prendre et qui sont indiquées dans les circonstances pour l'élimination des parasites ou pour la prévention de leur propagation.
LES QUESTIONS EN LITIGE
[19] Les avocats des requérantes et de l'intimé ont convenu devant la Cour que les décisions sous examen sont visées par l'article 3 du Règlement sur la protection des végétaux et ont été prises par le ministre ou par un « inspecteur » , après une consultation avec le ministre et suivant l'approbation explicite de celui-ci, bien que cette approbation n'ait peut-être jamais été consignée par écrit. Les avocats ont tous deux indiqué que l'une des questions à trancher était la norme applicable à la révision de ces décisions, notamment à la lumière du jugement que la Cour suprême du Canada a récemment rendu dans l'affaire Baker c. Canada (ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)12, où la question de la norme de révision des décisions administratives discrétionnaires a été examinée.
[20] Les requérantes ont soulevé les autres questions suivantes au sujet de la norme de révision indiquée :
[TRADUCTION] a) Le ministre a-t-il commis une erreur de droit en concluant que la responsabilité relative à l'éradication de la spongieuse est transférée à une province lorsqu'il estime que la spongieuse est « établie » dans cette province?
b) Le ministre a-t-il refusé d'exercer son pouvoir discrétionnaire en vertu de l'article 3 du Règlement sur la protection des végétaux en ce qui a trait à la question de savoir s'il y avait lieu de prendre des mesures pour l'élimination de la spongieuse en Colombie-Britannique?
c) Le ministre a-t-il exercé son pouvoir discrétionnaire de manière abusive en vertu de l'article 3 du Règlement sur la protection des végétaux en ce qui a trait à la question de savoir s'il y avait lieu de prendre des mesures pour l'élimination de la spongieuse en Colombie-Britannique?
d) Le ministre a-t-il tenu compte de facteurs non pertinents ou omis d'examiner tous les facteurs pertinents en vertu de l'article 3 du Règlement sur la protection des végétaux en ce qui a trait à la question de savoir s'il y avait lieu de prendre des mesures pour l'élimination de la spongieuse en Colombie-Britannique?
e) Le ministre a-t-il commis un manquement aux principes d'équité procédurale et de justice naturelle en omettant de consulter de façon satisfaisante les parties concernées au sujet de la décision de mettre fin aux efforts d'éradication fédéraux?
ANALYSE
[21] À mon avis, l'article 3 du Règlement sur la protection des végétaux prévoit deux décisions distinctes, mais liées entre elles. La première est une décision préliminaire qui nécessite, d'abord, une « évaluation du risque phytosanitaire » . Lorsqu'une évaluation de cette nature est menée, le ministre ou un inspecteur est tenu de décider s'il existe des motifs raisonnables de croire qu'une chose, probablement l'objet de l'évaluation, est un parasite, qu'une chose ou un lieu est infesté ou susceptible de l'être ou que la chose ou le lieu constitue ou peut constituer un obstacle biologique à la lutte antiparasitaire. Une fois que les deux premières étapes du test préliminaire sont franchies et qu'une réponse positive est donnée à chacune des deux questions, le ministre doit, en troisième lieu, décider si, « ...compte tenu des circonstances, des mesures de la lutte antiparasitaire sont nécessaires et justifiables quant aux coûts » .
[22] Compte tenu de la preuve dont la Cour est saisie, je ne puis que présumer que ce test préliminaire en trois étapes a été fait dans le cas de la SNA en Colombie-Britannique et que le ministre, ou un prédécesseur de celui-ci, a décidé que des mesures de la lutte antiparasitaire étaient nécessaires et justifiables quant aux coûts dans cette province bien avant la date à laquelle les décisions sous examen en l'espèce ont été prises.
[23] Tel qu'il est mentionné plus haut, dans une lettre datée du 25 mars 1999 et adressée à son homonyme, le ministre de l'agriculture et des produits alimentaires de la Colombie-Britannique, le ministre fédéral a écrit les commentaires suivants : [TRADUCTION] « Comme vous le savez, le gouvernement fédéral a injecté une somme de plus de 2 500 000 $ pour lutter contre la spongieuse nord-américaine en C.-B. au cours des 20 dernières années » .
[24] Ainsi, avant la pulvérisation aérienne qui a été proposée pour le printemps de 1998, mais qui n'a pas eu lieu, l'ACIA et son ou ses prédécesseurs avaient pris différentes mesures de la lutte antiparasitaire afin d'éliminer la SNA ou d'en prévenir la propagation. Ce fait n'a pas été contesté devant moi. Étant donné que ces mesures ne pouvaient être prises qu'après un résultat positif au test préliminaire prévu à l'article 3 du Règlement sur la protection des végétaux, je ne puis que conclure que ce critère préliminaire, qui était en tout temps pertinent quant aux décisions sous examen en l'espèce, n'était plus considéré comme une condition qui devait être remplie pour qu'un inspecteur prenne les mesures qu'il était autorisé à prendre en vertu de la Loi sur la protection des végétaux ou un règlement ou décret en découlant et qui étaient indiquées dans les circonstances pour l'élimination de la SNA ou la prévention de sa propagation.
[25] Une des mesures qu'un inspecteur était autorisé à prendre pour prévenir la propagation de la SNA était l'établissement de zones réglementées ou de zones de contrôle. Cette mesure constituait une solution de rechange à la pulvérisation aérienne qui visait à éliminer la SNA et qui, pour plusieurs raisons, n'avait pas atteint cet objectif.
[26] Ainsi, les décisions qui sont sous examen en l'espèce n'étaient pas des décisions préliminaires prises en application de l'article 3 du Règlement sur la protection des végétaux, mais simplement des décisions concernant les mesures qui étaient indiquées dans les circonstances et qui visaient directement à éliminer la SNA, objectif qui, d'après le ministre, n'était plus réalisable, ou pour en prévenir la propagation, laquelle fin semblait plus réaliste, compte tenu de la pratique suivie et de l'expérience vécue dans d'autres provinces où la SNA était présente, plus économique et, enfin, acceptable pour les partenaires commerciaux du Canada aux É.-U.
[27] Bien que le choix des mesures qui étaient disponibles et indiquées dans les circonstances appartenait à l'inspecteur selon l'article 3 du Règlement sur la protection des végétaux, il est indubitable que, compte tenu de l'importance et des incidences politiques que les mesures proposées par l'ACIA pouvaient comporter pour d'autres, il était entièrement loisible à l'Agence ou à ses inspecteurs de consulter le ministre au sujet du remplacement des mesures d'éradication par des mesures visant à empêcher la propagation de la SNA et de se laisser guider par les conseils ou décisions du ministre à cet égard. C'est d'autant plus le cas que, comme le prévoit le paragraphe 4(1) de la Loi sur l'Agence canadienne d'inspection des aliments, « le ministre est responsable de l'Agence et fixe pour elle les grandes orientations à suivre » .
[28] Compte tenu de l'analyse qui précède, je suis d'avis que les préoccupations des requérantes, selon lesquelles la décision de passer d'une stratégie d'éradication à une de contrôle nécessitant, comme condition préalable à « une évaluation du risque phytosanitaire » , une conclusion portant que la SNA est un parasite et une décision du ministre portant que, dans les circonstances, les mesures de la lutte antiparasitaire étaient nécessaires et justifiables quant aux coûts, sont sans fondement. Les décisions qui ont été prises étaient plutôt des décisions entièrement discrétionnaires concernant les choix entre les mesures autorisées visant à éliminer la SNA ou à en prévenir la propagation.
[29] Compte tenu de cette conclusion ainsi que des principes que la Cour suprême du Canada a énoncés dans l'arrêt Baker c. Canada (ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)13, j'estime que la norme de révision des décisions que le ministre a prises pour orienter l'ACIA et ses inspecteurs est la norme du caractère manifestement déraisonnable. Voici un résumé des principes que la Cour suprême du Canada a énoncés et qui m'apparaissent pertinents.
[30] À mon sens, l'article 3 du Règlement sur la protectin des végétaux accorde au ministre un pouvoir discrétionnaire considérable en ce qui a trait au test préliminaire. Il lui appartient à lui de décider si, compte tenu des circonstances, des mesures de la lutte antiparasitaire sont nécessaires et justifiables quant aux coûts. Il lui incombe également de décider quelles sont les circonstances pertinentes qui ont des répercussions sur cette dernière question. Les termes utilisés dans cette disposition laissent une grande marge de manoeuvre au ministre. Ce n'est qu'une fois que cette décision discrétionnaire est prise qu'il appartient à un inspecteur de choisir, probablement en se fondant sur son avis, les mesures « qui sont indiquées dans les circonstances » après avoir consulté le ministre. Il n'existe en droit aucune clause privative concernant la décision préliminaire ou le choix parmi les mesures dont un inspecteur dispose. Il faut présumer que tant le ministre que l'inspecteur possèdent une compétence spécialisée dans les domaines relevant de leurs responsabilités. De toute évidence, l'article 3 du Règlement a pour objet de faciliter la tâche du ministre et de ses fonctionnaires en ce qui concerne l'accomplissement de leurs responsabilités en vertu de la Convention internationale pour la protection des végétaux ainsi qu'en vertu de la Constitution du Canada. Dans ces circonstances, une grande souplesse est justifiée à leur endroit et une retenue considérable à l'égard de leurs décisions est indiquée, sous réserve d'un contrôle judiciaire restreint et d'une imputabilité politique plus importante. De par sa nature, le problème en question ne se limite pas en termes géographiques à une seule province ou à l'ensemble du Canada. Il a des incidences internationales importantes, ce qui, là encore, justifie à mon sens une retenue considérable. C'est à la lumière des facteurs énumérés aux paragraphes 57 à 61 de l'arrêt Baker ainsi que des faits mis en preuve en l'espèce que j'en arrive à la conclusion que la norme de révision applicable est celle du caractère manifestement déraisonnable.
[31] Appliquant la norme du caractère manifestement déraisonnable, je conclus que le ministre et les inspecteurs n'ont commis aucune erreur susceptible de révision lorsqu'ils ont pris les décisions sous examen en l'espèce.
[32] Quelles que soient les indications découlant de la documentation portée à l'attention de la Cour, j'estime que le ministre n'a pas conclu que la responsabilité liée à l'éradication de la SNA était transférée à une province lorsqu'il jugeait que la spongieuse était « établie » dans celle-ci. Que le ministre ait effectivement jugé ou non que la SNA était établie dans la province de la Colombie-Britannique à la fin de l'été de 1998, il pouvait, de même qu'un inspecteur, décider de passer d'une stratégie d'éradication à une stratégie de gestion de zone afin d'empêcher la propagation de la SNA dans la province et c'est cette décision qui a été prise. Par suite de cette décision, si la province de la Colombie-Britannique souhaitait que des mesures d'éradication soient encore prises dans la province, il lui appartenait à elle de prendre ces mesures. Ni la province de la Colombie-Britannique non plus que les requérantes n'avaient le pouvoir de s'opposer à la décision du ministre de passer à une stratégie de gestion de zone et d'obliger le ministre, l'ACIA et ses inspecteurs à continuer d'appliquer une stratégie d'éradication malgré la décision du ministre selon laquelle cette stratégie ne convenait plus dans les circonstances.
[33] Le ministre n'a pas refusé d'exercer son pouvoir discrétionnaire en vertu de l'article 3 du Règlement sur la protection des végétaux en ce qui a trait à la question de savoir s'il y avait lieu de prendre des mesures pour l'élimination de la SNA en Colombie-Britannique. Il a plutôt décidé d'exercer le pouvoir discrétionnaire prévu au même article 3 en ayant recours à une autre stratégie envisagée par cette disposition.
[34] Dans la même veine, j'estime qu'aucun élément de la preuve portée à l'attention de la Cour en l'espèce n'indique que le ministre ou un inspecteur a exercé son pouvoir discrétionnaire de façon abusive en vertu de l'article 3 du Règlement sur la protection des végétaux en ce qui a trait à la question de savoir s'il y avait lieu de prendre des mesures pour l'élimination de la SNA en Colombie-Britannique.
[35] De plus, aucun élément de la preuve dont la Cour était saisie ne me permet de conclure que le ministre ou un inspecteur a tenu compte de facteurs non pertinents ou qu'il a omis d'examiner tous les facteurs pertinents pour en arriver aux décisions qu'il a prises. Même s'il est vrai que l'ACIA avait en mains une étude de 1994 intitulée « A Risk Assessment of European Gypsy Moth in British Columbia » (évaluation des risques liés à la spongieuse européenne en Colombie-Britannique), qui avait été préparée par Deloitte & Touche et Phero Tech Inc.14, j'estime qu'elle n'était pas tenue de faire allusion à cette étude dans la documentation qu'elle a fournie au ministre. Lorsqu'un organisme comme l'ACIA cherche à obtenir un avis ou une décision d'un ministre, il doit porter à l'attention de celui-ci le volume de documents qui sont susceptibles d'être disponibles et qu'il juge les plus pertinents dans les circonstances. Son choix à cet égard n'est pas une question en litige dans la présente demande. Aucun élément de la preuve n'indique que le ministre a omis de tenir compte de tous les documents dont il a été saisi ou qu'il a tenu compte d'éléments qui n'étaient pas pertinents aux fins des décisions sous examen en l'espèce.
[36] En dernier lieu, je suis d'avis que les principes d'équité procédurale et de justice naturelle ne constituent qu'un seuil préliminaire très bas en ce qui a trait à l'obligation de consulter des intervenants comme les requérantes pour en arriver à des décisions semblables à celles qui ont été prises en l'espèce et qui sont, de par leur nature, très discrétionnaires. L'obligation d'un ministre de l'État de consulter des intervenants comme les requérantes en l'espèce pour en arriver à une décision semblable aux décisions sous examen, lesquelles sont très discrétionnaires, est principalement politique et non judiciaire. En l'absence d'une règle de droit énonçant un devoir de consultation, cette obligation incombe aux politiciens et n'est pas soumise au contrôle des tribunaux.
CONCLUSION
[37] Compte tenu de tous les motifs exposés ci-dessus, j'en arrive à la conclusion que la présente demande de contrôle judiciaire doit être rejetée.
[38] La demande sera rejetée avec dépens en faveur de l'intimé.
FREDERICK E. GIBSON
J.C.F.C.
20 juillet 2000
Ottawa (Ontario)
Traduction certifiée conforme
_________________________
Martine Brunet, LL.B
ANNEXE A
[TRADUCTION]
L'élimination de la spongieuse en Colombie-Britannique
| ENJEU : Les fonctionnaires de l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) ont l'intention de rencontrer des fonctionnaires du ministère de l'agriculture et des produits alimentaires de la Colombie-Britannique en septembre 1998 afin de discuter des options réglementaires concernant le programme de lutte contre la spongieuse nord-américaine dans cette province et le paiement ultérieur des coûts liés à l'élimination de ce parasite en C.-B. |
CONTEXTE :
La spongieuse nord-américaine (SNA) a d'abord été transportée d'Europe aux É.-U. en 1869 et s'est établie depuis ce temps dans l'est des É.-U. ainsi qu'en Nouvelle-Écosse, au Nouveau-Brunswick, au Québec et en Ontario. Selon les évaluations de risque menées au Canada et aux États-Unis, le parasite s'attaque principalement aux arbres à feuilles caduques et risque de causer des dommages économiques majeurs uniquement aux forêts composées de plus de 40 p. 100 d'espèces de chêne. Le risque ne touche pas l'ensemble du Canada (où 75 p. 100 des forêts se composent de conifères) et la majeure partie du territoiredes É.-U. C'est dans les aires de loisirs que le risque est le plus élevé.
La propagation de la SNA des zones infestées à des zones non infestées peut se produire dans le cadre du transport de différentes marchandises, notamment des arbres de Noël, du matériel de pépinière, des articles non fabriqués, des véhicules et de l'équipement militaires ainsi que des véhicules récréatifs. C'est pourquoi il a été jugé impossible d'empêcher la propagation dela SNA. La stratégie en vigueur aux É.-U. et au Canada consiste à ralentir la propagation et à empêcher l'établissement du parasite dans les régions occidentales des deux pays. Cette stratégie nécessite l'application de restrictions réglementaires touchant le déplacement de certains articles depuis le zones infestées vers des zones non infestées ainsi que des programmes coûteux de pulvérisation annuelle dans les régions occidentales des États-Unis et en Colombie britannique afin de lutter contre les apparitions répétées du parasite.
Le déplacement des marchandises des zones infestées vers des zones non infestées nécessite des mesures d'inspection et de certification, ce qui entraîne des coûts pour l'industrie. Pendant près de 20 ans, des mesures de pulvérisation visant à lutter contre l'apparition de la SNA ont été prises en C.-B. de manière à faciliter les échanges commerciaux de matériel de pépinière et de produits forestiers avec les États de l'ouest des États-Unis.
L'ACIA a adopté des stratégies de gestion de zones ailleurs au Canada afin de faciliter le mouvement des marchandises réglementées à l'intérieur du pays et vers les É.-U.
Le gouvernement de la C.-B., qui est propriétaire de 95 p. 100 des forêts de son territoire, a toujours jugé que l'éradication de la SNA était une responsabilité fédérale découlant de la Loi sur la protection des végétaux. Dans le passé, Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAAC), maintenant l'ACIA, a supporté la majorité des frais liés à la lutte contre la SNA dans la province. Selon les Services juridiques, même si le ministre a le pouvoir, en vertu de la Loi sur la protection des végétaux, d'appliquer des programmes de lutte, aucune obligation juridique en ce sens n'existe et le ministre peut exercer son pouvoir discrétionnaire en ce qui a trait à la répartition des ressources qui lui semble indiquée. Par conséquent, à moins que l'ACIA ne puisse engager les ressources financières nécessaires pour poursuivre les travaux annuels de lutte contre la SNA en C.-B., ces mesures ne pourront être prises que si elles sont financées par la province ou le secteur privé.
SITUATION/POSITION DE L'ACIA
Au cours de la dernière année, les frais d'application d'un programme de pulvérisation au sol ont été partagés entre l'ACIA et la province après que l'industrie a refusé de payer sa part. Aucun programme de lutte contre la SNA n'a été appliqué par AAAC/l'ACIA en Nouvelle-Écosse, au Nouveau-Brunswick, au Québec et en Ontario, où elle a d'abord fait son apparition. Il semble donc indiqué de demander au gouvernement de la C.-B. d'accepter la responsabilité liée à la lutte contre la SNA à l'avenir. En plus d'accepter la responsabilité relative aux frais des travaux d'éradication, les fonctionnaires de l'ACIA ont eu du mal à obtenir des permis de pulvérisation en C.-B., en raison des objections soulevées par des groupes environnementaux. Cette année, l'ACIA a dû annuler un programme de pulvérisation aérienne et recourir à la pulvérisation au sol. C'est pourquoi il y a de bonnes chances que la SNA établie en C.-B. se répande cette année. En pareil cas, des frais importants seront engagés au titre de la lutte contre la spongieuse en 1999.
À long terme, la SNA devrait être déréglementée. Cependant, à moins que les É.-U. ne consentent à cette mesure, le Canada doit considérer la SNA comme un ennemi visé par la réglementation phytosanitaire et imposer des restrictions réglementaires afin d'assurer le maintien des échanges commerciaux de produits forestiers avec les É.-U. L'ACIA proposera une mesure intermédiaire sur une base régionale en Amérique du Nord, ce qui mènera à la déréglementation dans l'ensemble ou dans certaines parties du Canada et des É.-U. L'ACIA a l'intention de discuter de cette possibilité avec le ministère de l'agriculture des É.-U., plus précisément avec l'Animal and Plant Health Inspection Service (USDA-APHIS).
PROCHAINES ÉTAPES
Rencontrer des fonctionnaires du ministère de l'agriculture et des produits alimentaires de la C.-B. le 9 septembre 1998 afin de discuter du programme de lutte contre la spongieuse, du paiement ultérieur des programmes de lutte, des mandats et des autres options réglementaires existant (comme la gestion de zone). Rencontrer des représentants de l'APHIS du ministère de l'agriculture des É.-U. le 10 septembre 1998 afin de discuter des possibilités futures concernant la gestion de la SNA en Amérique du Nord.
Tenir les intervenants de l'industrie au courant de la situation. Élaborer un plan de communication15.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS ET PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER
No DU GREFFE : T-2000-99
| INTITULÉ DE LA CAUSE : BC Landscape & Nursery Association et autres c. Procureur général du Canada |
| LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (C.-B.) |
| DATE DE L'AUDIENCE : 14 juin 2000 |
ORDONNANCE ET MOTIFS DU JUGE GIBSON
EN DATE DU : 20 juillet 2000
ONT COMPARU :
Me Robin M. Junger POUR LES REQUÉRANTES
Me John R. Haig, c.r. POUR L'INTIMÉ
PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER :
Me Robin M. Junger
Avocat
Victoria (C.-B.) POUR LES REQUÉRANTES
Me Morris Rosenberg
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario) POUR L'INTIMÉ
__________________1 L'Agence canadienne d'inspection des aliments est une personne morale constituée en vertu de la Loi sur l'Agence canadienne d'inspection des aliments, L.C. 1997, ch. 6, et chargée d'exercer des pouvoirs en qualité de mandataire de Sa Majesté du chef du Canada. Ces pouvoirs comprennent l'administration et l'application de la Loi sur la protection des végétaux, L.C. 1990, ch. 22. En vertu du paragraphe 4(1) de la Loi sur l'Agence canadienne d'inspection des aliments, le ministre est responsable de l'Agence canadienne d'inspection des aliments et fixe pour elle les grandes orientations à suivre.
2 Pièce L jointe à l'affidavit de Greg A. Stubbings, dossier de l'intimé, volume I, onglet L.
3 Pièce M jointe à l'affidavit de Greg A. Stubbings, dossier de l'intimé, volume I, onglet M.
4 Pièce M jointe à l'affidavit de Greg A. Stubbings, dossier de l'intimé, volume I, onglet M.
5 Affidavit de H.A. (Tony) Kluge, dossier des requérantes, volume I, onglet 3, paragraphe 13.
6 Pièce T jointe à l'affidavit de Greg A. Stubbings, dossier de l'intimé, volume I, onglet T.
7 Affidavit de Greg A. Stubbings, dossier de l'intimé, volume I, paragraphe 49.
8 Pièce P jointe à l' affidavit de Shane Sela, dossier de l'intimé, volume II.
9 RTC 1953/16, mod. Par la résolution 14/79 adoptée le 28 novembre 1979.
14 Dossier de l'intimé, volume I, onglet C.
15 Pièce K jointe à l'affidavit de Greg A. Stubbings, dossier de l'intimé, volume I, onglet K.