Date : 20040525
Dossier : T-162-03
Référence : 2004 CF 759
Ottawa, Ontario, ce 25ième jour de mai 2004
Présent : L'HONORABLE JUGE SIMON NOËL
ENTRE :
SIXGRAPH INFORMATIQUE LTÉE
demanderesse
ET
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire d'une décision du Ministre du revenu National, prise en vertu de la discrétion que lui accorde le paragraphe 220(3) de la Loi de l'impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, (5e Supp.), ch. 1, et ses modifications (ci-après « Loi » ). Le Ministre a rejeté la demande de prorogation du délai prévu par la Loi en vertu duquel Sixgraph Informatique Ltée (ci-après « Sixgraph » ) demandait de déposer une demande de crédit d'impôt après quelques 59 mois de retard.
LES FAITS
[2] Je note ici qu'à l'exception des allégations de Sixgraph concernant les saisies de documents et à la vente d'un immeuble pour taxes, le défendeur est d'accord avec l'exposé des faits suivants de la demanderesse:
[3] Sixgraph est une compagnie de recherche et de développement spécialisée dans les cartes de son. La compagnie a reçu plusieurs prix pour ses recherches et était dirigée par M. Vo Hoang Hien jusqu'à sa mort subite en juin 1993. Au moment de sa mort, M. Vo Hoang Hien dirigeait le projet de recherche et développement faisant l'objet des demandes de crédits pour les exercices fiscaux de février 1993 à février 1994 ainsi que de février 1994 à février 1995. À la date de son décès, les dossiers pour les années fiscales de 1990, 1991, 1992 et 1993 étaient pendants et confiés à un fiscaliste, soit Me Sylvain Castonguay. Suite à ce décès, la direction technique de Sixgraph a été assurée par M. Dzung, mais la responsabilité pour la gestion financière ne semble pas avoir été confiée à qui que ce soit. La compagnie a subséquemment rencontré des difficultés financières et sa réclamation pour des crédits pour la recherche scientifique et au développement expérimental (RS et DE) a été refusée pour l'exercice de février 1993 à février 1994. Entre-temps, des nouvelles cotisations ont été émises pour les exercices de février 1990 à février 1991, de février 1991 à février 1992 et de février 1992 à février 1993.
[4] Comme la réclamation RS et DE pour l'exercice de février 1993 à février 1994 a été refusée pour un projet qui devait s'échelonner sur une période de deux ans, la réclamation des crédits RS et DE pour l'exercice de février 1994 à 1995 a été retardée en attendant le sort de la réclamation de l'exercice précédent. Sixgraph soutient avoir pris cette décision principalement à cause du manque de ressources financières pour régler les montants dus aux firmes comptables ayant logé des réclamations pour les exercices précédents. Sixgraph espérait utiliser ces crédits pour régler la dette due à la firme comptable avant que cette dernière consente à la préparation des déclarations d'impôt et à la réclamation RS et DE pour l'exercice se terminant en février 1995, et ce, avant la fin du délai de 18 mois prévu par la Loi, soit le 28 août 1996.
[5] Sixgraph allègue que le 10 juin 1996, avant la conclusion du dossier de l'exercice de février 1993 à février 1994, la compagnie 1034364 Ontario Inc. a saisi tous ses documents dans le dossier 500-05-020032-965 et que le 19 juin 1996, la créancière de Sixgraph, soit la Caisse populaire de Cartierville, avait saisi tous ses états bancaires ainsi que ceux des autres compagnies partageant les mêmes locaux que Sixgraph. Suite à une poursuite judiciaire, le procureur de Sixgraph informe que 99.9% des documents saisis aurait été récupéré le 2 mars 1999.
[6] De plus, Sixgraph soutient que ses employés ont entreposé des documents dans l'immeuble où ils demeuraient jusqu'au jour où ledit immeuble a été vendu pour taxes. Sixgraph a donc été obligé d'entreprendre des démarches afin de permettre au fiscaliste, Me Sylvain Castonguay, de récupérer une cinquantaine de boîtes de documents le ou vers le 3 janvier 1997. Une partie de ces boîtes a par la suite été entreposée dans le sous-sol de la résidence de Mme Anh Huyen Nguyen, veuve de M. Vo Hoang Hien. Lors de la tempête du verglas de janvier 1998, le sous-sol a été inondé par une rupture du système de tuyau d'eau causée par l'absence de chaleur résultant de la panne d'électricité et une grande partie des documents a été endommagée et/ou détruite. Toutefois, tel que mentionné précédemment, la quantité de documents entreposés était minime étant donné que 99.9% des documents furent récupérés en mars 1999.
[7] Par la suite, la réclamation des crédits de RS et DE pour l'exercice se terminant en février 1993 à février 1994 a été accordée le ou vers le 4 octobre 1999 et le chèque de remboursement reçu le 20 janvier 2000. Les comptables ont été payés le même jour et ces derniers ont entamé la préparation de la déclaration d'impôt ainsi que la réclamation des crédits RS et DE pour l'exercice de février 1994 à février 1995, et ce, en demandant les cotisations finales des exercices précédents, soit celles de 1991, 1992, 1993 et 1994. Cependant, n'ayant reçu que le substitut des avis de cotisations demandés le ou vers le 9 mars 2001, Sixgraph soumet que ses comptables n'ont pu soumettre la déclaration d'impôt et la réclamation de RS et DE pour l'exercice de février 1994 à février 1995 que le 1er août 2001, date qui selon elle se situe bien à l'intérieur du délai de 18 mois alloué à compter de la réception de l'état de compte de la défenderesse. Le Ministre est d'opinion que ces documents n'étaient pas nécessaire pour soumettre la déclaration d'impôt et la demande de crédit. Toutefois, le Ministre a rejeté la demande de crédit d'impôt RS et DE pour l'année d'imposition 1995 puisqu'elle avait été déposée avec environ 60 mois de retard.
[8] Le 7 septembre 2001, Sixgraph a donc demandé au défendeur de considérer sa réclamation en invoquant les dispositions « équité » prévues à l'article 220(3) de la Loi et en alléguant trois motifs afin de justifier le retard à transmettre la réclamation:
a. la mort du président de Sixgraph, survenue en juin 1993;
b. les dégâts qu'auraient causé la tempête de verglas en janvier 1998; et
c. le fait que le Ministre avait initialement refusé sa demande pour un crédit d'impôt pour l'année 1994.
[9] Suite à une étude effectuée par Mme B. Gener, le Ministre, par l'entremise de M. Chikani, a refusé dans une lettre en date du 9 janvier 2002 la demande pour les crédits en RS et DE pour l'année 1995. Dans les jours suivants (le 14 janvier 2002), la demanderesse a demandé au directeur des Services fiscaux de réviser la décision à nouveau et ce, pour les motifs suivants :
a. à nouveau, l'impact qu'aurait eu le décès du président de Sixgraph sur la réclamation pour les crédits en RS et DE pour l'année 1995; et
b. le fait que la compagnie avait connu des difficultés financières alors que Sixgraph en avait appelé de la décision du Ministre de refuser une réclamation similaire pour des crédits de RS et DE faite pour l'année 1994.
[10] Ayant consulté « tous les documents du dossier » ainsi que le mémoire de Me J. Thompson, en date du 27 décembre 2002, monsieur Patrice Allard, chef des appels, en sa qualité de représentant du Ministre, a refusé la demande de Sixgraph de proroger le délai prévu par la Loi en vertu du programme « équité » pour qu'elle puisse produire une réclamation de crédit d'impôt pour RS et DE pour l'année d'imposition 1995, et ce, parce que la demande a été déposée tardivement:
J'ai examiné attentivement les fait [sic] entourant cette affaire ainsi que vos arguments relativement aux dispositions législatives applicables. Mon examen m'a permis de constater que même si la société était en difficulté financière, la société avait une obligation de produire la déclaration de revenu et la demande de RS & DE dans les délais prévus par la Loi. De plus, il s'est écoulé près de cinq ans entre la date d'échéance de production normale de votre réclamation et la date de production effective. Ce délai n'est pas justifié par les événements soulevés dans votre demande ni dans les éléments de preuve versés au dossier.
[11] Je note également que le défendeur soutient qu'il faut ajouter les faits suivants à l'exposé de Sixgraph:
A. Aux termes de l'alinéa 150(1)a) et du paragraphe 127(9) de la Loi, une compagnie doit déposer sa réclamation RS et DE au plus tard 18 mois après la fin de son année fiscale;
B. Selon le défendeur, Sixgraph devait, puisque son année fiscale 1995 se terminait le 28 février 1995, déposer sa réclamation pour un crédit en RS et DE au plus tard le 1er août 1996 en remplissant le formulaire T-661;
C. Sixgraph a attendu au 1er août 2001 avant de déposer sa réclamation de crédit d'impôt (RS et DE) pour l'année d'imposition 1995 et le Ministre a rejeté la demande puisqu'elle avait été déposée trop tardivement;
QUESTIONS EN LITIGE
[12] Les questions en litige sont les suivantes:
A. Le Ministre a-t-il pris en compte tous les éléments pertinents dans le cadre de sa décision du 27 décembre 2002? et
B. Le Ministre a-t-il agi conformément aux principes de justice naturelle en rendant la décision du 27 décembre 2002?
NORME DE CONTRÔLE
[13] Tel qu'énoncé par la partie défenderesse, le paragraphe 220(3) de la Loi a été adopté afin d'accorder au Ministre du revenu national un pouvoir discrétionnaire de proroger sur demande tout délai prévu par la Loi. Je reprends ici le paragraphe:
"220(3)
(3) Le ministre peut, à tout moment, proroger le délai fixé pour faire une déclaration en vertu de la présente loi."
[14] Ce pouvoir discrétionnaire est assujetti à la politique relative à l'application du paragraphe 220(2.1) de la Loi de l'impôt sur le Revenu dans le cadre de la recherche scientifique et le développement expérimental en date du 8 novembre 2000 (RS et DE). Toutefois, le Ministre a utilisé la politique "lignes directrices concernant l'annulation des intérêts et des pénalités" en date du 18 mars 1992. Le Ministre est d'opinion que les deux politiques reprennent les mêmes critères pour analyse.
[15] Il est un principe reconnu en droit administratif et particulièrement dans le cadre de l'examen des décisions discrétionnaires du Ministre, que la Cour n'interviendra dans l'examen d'une telle décision que si celle-ci a été prise de mauvaise foi ou si l'instance décisionnelle a manifestement omis de tenir compte de faits pertinents ou tenu compte de faits non pertinents ou encore si la décision est erronée en droit. Je reprends entre autres les conclusions du juge Gibson dans Cheng c. Canada [2001] A.C.F. no 1532, par. 18, relativement à la norme de contrôle applicable à une décision prise par le Ministre du revenu National en vertu du paragraphe 220(3.1):
Dans Sharma c. Le ministre du Revenu national [2001] D.T.C. 5360 (C.F. 1re inst.), mon collègue, le juge Pelletier, a noté au paragraphe [21] [TRADUCTION] « on a beaucoup écrit au sujet de la norme depuis l'arrêt Maple Lodge Farms... » . On pourrait dire la même chose du sujet de l'arrêt Barron. Après avoir examiné les principes applicables à l'analyse pragmatique et fonctionnelle de la norme de contrôle énoncée dans Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)[1998] 1 R.C.S. 982 et dans Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) [1999] 2 R.C.S. 817, le juge Pelletier a analysé les facteurs en jeu dans une décision « d'équité » rendue aux termes de la Loi de l'impôt sur le revenu, différente de la disposition d'équité en litige ici, et a conclu au paragraphe [24]:
[TRADUCTION] Le but du paragraphe 110.4(2) de la Loi est de permettre au ministre d'accorder une dispense des délais prescrits lorsque nécessaire. Le fait que chaque cas est un cas d'espèce donne à penser que les affaires ont une valeur jurisprudentielle limitée. Par conséquent, il y a peu de raison pour que la Cour intervienne au nom de l'intérêt général. Étant donné que la question en litige est l'accès à des dispositions d'allégement, il n'y a pas de décision sur la question du droit à l'admissibilité, qui, je le répète, impose la retenue. Tous les facteurs pris en compte amènent à L'exercice d'une retenue importante à l'égard de la décision du ministre. Dans les circonstances, je conclus que la norme de contrôle judiciaire est le caractère manifestement déraisonnable.
Comme en l'espèce, la « décision » du ministre à laquelle le juge Pelletier faisait référence était en fait une décision prise pour le compte du ministre du Revenu national par un fonctionnaire dûment autorisé à agir en son nom. Je souscris sans aucune réserve à l'analyse et à la conclusion du juge Pelletier.
[16] De plus, tel qu'énoncé par le juge Rouleau dans l'affaire Kutlu c. R., 97 D.T.C. 5180, lorsqu'il a interprété l'article 220(3):
il est de jurisprudence claire, que dans l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire, l'on doit respecter les limites du mandat légal ainsi que de prendre en considération tous les facteurs dont on doit tenir compte en exerçant la fonction de prise de décision qu'attribue la loi.
Je suis donc de l'opinion que la norme de contrôle applicable au présent litige est celle du caractère manifestement déraisonnable de la décision et que les critères que la Cour doit examiner dans le cadre de son examen de la validité d'une décision discrétionnaire sont tels qu'énoncés par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Oakwood Development Ltd. c. St-François Xavier (municipalité rurale) [1985] 2 R.C.S. 164:
a. la décision doit être prise de bonne foi;
b. le décideur doit être impartial;
c. la décision doit être prise « d'une manière conforme aux principes qui se dégagent de la politique et des objectifs énoncés dans la Loi » ; et
d. la décision ne doit pas « omettre un élément important » , « ni prendre en considération un élément étranger à l'affaire » .
ANALYSE
A. Le Ministre a-t-il pris en compte tous les éléments pertinents dans le cadre de sa décision du 27 décembre 2002?
[17] La demanderesse est de l'opinion que deux faits importants n'ont pas été pris en considération lors de la prise de décision le 27 décembre 2002:
- les documents comptables nécessaires à la préparation de la déclaration d'impôt pour l'exercice se terminant le 2 février 1995 et la réclamation de crédit pour recherche et développement ont été saisis les 10 et 19 juin 1996 et n'ont été récupérés que le 2 mars 1999;
- les avis de cotisation pour les années antérieures à 1995 n'ont pas été fournis car elles n'étaient pas disponibles et ont été remplacés par un état de compte qui a seulement été fourni le 9 mars 2001; ce qui a retardé la remise de la déclaration d'impôt de 1995 et la demande de crédit.
[18] La partie qui demande au Ministre d'exercer sa discrétion dans le but d'obtenir une extension du délai pour déposer une déclaration d'impôt ou encore une demande de crédit dans le cadre de recherche scientifique et de développement expérimental, doit fournir à celui-ci tous les motifs justifiant une telle demande avec documents à l'appui. Elle a le fardeau de soumettre le tout de façon claire et précise.
[19] Dans le présent dossier, je note que la demanderesse n'a pas informé le Ministre que les documents de comptabilité étaient saisis et non disponibles. De plus, aucun document ne fut remis confirmant les saisies de documents. De même, la problématique découlant des avis de cotisation n'a pas été communiquée au Ministre pour considération (voir les lettres de la demanderesse envoyées au Ministre et datées le 7 décembre 2001 et 14 janvier 2002). En effet, la demanderesse a soulevé l'argument du retard d'obtenir les avis de cotisation dans le cadre des présentes procédures pour tenter de justifier en partie le délai de 5 ans. Au surplus, ces documents n'étaient pas essentiels au dépôt de la déclaration d'impôt 1995 et la demande de crédit.
[20] On ne peut pas demander au Ministre de prendre en considération certains motifs y incluant des documents sans que la demanderesse fournisse expressément l'information et les documents. Les lettres de la demanderesse, le résumé des faits pour la demande d'équité du 20 décembre 2001, le mémoire de M. Thompson à M. P. Allard etc. expliquent bien la situation dans laquelle le Ministre se trouvait, par l'entremise de son représentant, ainsi que l'information qu'il avait devant lui. Toutefois, le Ministre n'avait pas devant lui des soumissions et des documents faisant état de la saisie de documents et du retard à obtenir les avis de cotisation parce que la demanderesse ne les a pas fourni. Il a pris sa décision à la lumière de ce qui lui avait été présenté et la décision du 27 décembre 2002 reflète bien la situation.
[21] De plus, la demanderesse a plaidé par écrit sur la question du délai applicable lors de l'année d'imposition 1995 afin de produire une réclamation de crédit d'impôt RS et DE. J'ai révisé attentivement les soumissions des deux parties concernant cette question et je suis satisfait qu'en vertu de l'alinéa 150(1)a) et le paragraphe 127(9) de la Loi, le délai ultime pour déposer une réclamation RS et DE pour l'année 1995 était de 18 mois.
[22] Une analyse attentive de la preuve présentée par les deux parties ne révèle donc aucun élément qui puisse appuyer la conclusion selon laquelle le représentant du Ministre, avant d'arriver à sa décision, n'aurait pas tenu compte de tous les renseignements pertinents communiqués par la demanderesse.
B. Le Ministre a-t-il agi conformément aux principes de justice naturelle en rendant la décision du 27 décembre 2002?
[23] Le dossier d'analyse du Ministre suite aux deux demandes d'extension de délai de la demanderesse ainsi que les rencontres entre les représentants de cette dernière et ceux du Ministère démontre que la demanderesse a eu plusieurs occasions pour se faire entendre et qu'elle fut entendue.
[24] Il est vrai que la défenderesse n'a pas procédé à l'analyse du dossier en utilisant la politique appropriée, mais je constate que la politique utilisée s'apparente à celle qui a été appliquée par le Ministre et que la demanderesse n'a perdu aucun droit en conséquence.
[25] Par ailleurs, je prends en considération l'arrêt Edison c. Canada [2001] A.C.F. 1064, lorsque la Cour d'appel fédérale, en commentant « la disposition relative à l'équité » , s'est exprimée de la façon suivante:
La position prise par le juge Rouleau a également été adoptée par Monsieur le juge Cullen dans la décision Fiducie familiale Orsini c. Revenu Canada, où les remarques suivantes ont été faites :
La décision fondée sur la « disposition relative à l'équité » est de nature discrétionnaire. Il ne s'agit pas d'un cas où le décisionnaire doit en arriver à un certain résultat, mais plutôt d'un cas où il peut, après avoir examiné toutes les circonstances, en arriver à une certaine conclusion. Les décisions de nature discrétionnaire ne peuvent être rendues arbitrairement ou de mauvaise foi et, à l'instar toutes les autres décisions, elles peuvent faire l'objet d'un contrôle judiciaire. Cependant, la portée du contrôle judiciaire est assez restreinte. La Cour fédérale ne devrait pas substituer sa décision à celle du représentant légal du ministre. Elle doit plutôt déterminer si la décision a été prise de façon inéquitable ou arbitraire ou de mauvaise foi. Dans la mesure où la preuve au dossier appuie la décision, la Cour ne devrait pas intervenir.
[26] Quel que puisse être mon avis personnel au sujet de la situation dans laquelle la demanderesse s'est trouvée pour les années d'imposition de 1991 à 1995, si j'applique la norme d'examen de la décision manifestement déraisonnable, je suis obligé d'arriver à la conclusion que, compte tenu du processus d'enquête et de la considération des faits effectués au premier et deuxième niveaux décisionnels; et compte tenu de la portée du pouvoir discrétionnaire accordé au Ministre ou à son représentant par le paragraphe 220(3.1) de la Loi tel que spécifié par les critères énoncés dans la politique relative à l'application du paragraphe 220(2.1) de la Loi de l'Impôt sur le Revenu en date du 8 novembre 2000, la défenderesse pouvait validement rendre la décision qu'elle a rendue. Je conclus donc que la décision du 27 décembre 2002 a été rendue conformément aux principes de justice naturelle.
[27] Pour ce qui est des dépens, les parties n'ont pas plaidé cette question. J'invite donc ceux-ci à me soumettre leurs commentaires dans les 15 jours de la présente.
ORDONNANCE
POUR CES MOTIFS :
- La demande de contrôle judiciaire est rejetée.
- Je réserve ma décision concernant les dépens.
"Simon Noël"
Juge
COUR D'APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-162-03
INTITULÉ : SIXGRAPH INFORMATIQUE LTÉE c. LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
LIEU DE L'AUDIENCE : Montréal
DATE DE L'AUDIENCE : 20 avril 2004
MOTIFS DU JUGEMENT : L'Honorable juge Simon Noël
DATE DES MOTIFS : Le 25 mai 2004
COMPARUTIONS :
|
|
POUR LA DEMANDERESSE |
|
|
POUR LE DÉFENDEUR |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
|
Montréal, Québec |
POUR LA DEMANDERESSE |
|
Sous-procureur général du Canada Montréal, Québec |
POUR LE DÉFENDEUR |