T-1685-94
OTTAWA (ONTARIO), LE 27 MAI 1997
EN PRÉSENCE DE M. LE JUGE CULLEN
Entre :
LE CHEF CAROL MCBRIDE, au nom de
LA BANDE INDIENNE DE TÉMISCAMINGUE,
requérante,
- et -
SA MAJESTÉ LA REINE, représentée par le
ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien
et le procureur général du Canada,
intimée.
O R D O N N A N C E
SUR PRÉSENTATION D'UNE DEMANDE par le chef McBride, au nom de la bande indienne de Témiscamingue, fondée sur l'article 44 de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1, art. 1, en vue du contrôle par la Cour fédérale du Canada de la décision prise par le responsable des Affaires indiennes et du Nord canadien de communiquer les dossiers demandés en vertu de cette Loi;
APRÈS AVOIR ENTENDU les avocats de la requérante et de l'intimée;
LA COUR ORDONNE CE QUI SUIT :
| (1) D'après les arguments des avocats de la requérante et de l'intimée, les dispositions législatives et la jurisprudence interprétant ces dispositions, je conclus que les renseignements contenus dans les documents contestés ne sont pas des renseignements confidentiels et ne sont visés par aucune des exemptions prévues par la Loi; et |
| (2) La demande est rejetée. |
B. Cullen Juge
| Traduction certifiée conforme |
| François Blais, LL.L. |
T-1685-94
Entre :
LE CHEF CAROL MCBRIDE, au nom de
LA BANDE INDIENNE DE TÉMISCAMINGUE,
requérante,
- et -
SA MAJESTÉ LA REINE, représentée par le
ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien
et le procureur général du Canada,
intimée.
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE CULLEN
Il s'agit d'une requête présentée par la requérante, aux termes des règles 319 et 321.1 des Règles de la Cour fédérale, C.R.C. 1978, ch. 663, afin que la Cour révise la décision du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien de donner accès aux dossiers demandés en vertu des dispositions de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1, art. 1 [ci-après la Loi].
La demande d'accès à l'information qui concerne la requérante, et qui est en possession de l'intimée, a été accordée aux termes de la Loi par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien [ci-après le ministre]. Celui-ci a décidé que les renseignements demandés n'étaient visés par aucune des exemptions contenues dans la Loi et qu'ils devaient être communiqués. La requérante demande le contrôle judiciaire de cette décision.
La requérante a également déposé un avis d'une question constitutionnelle qui sera débattu dans le cadre de la présente requête. La requérante souhaite contester la validité constitutionnelle ou l'applicabilité générale de la Loi, et plus particulièrement de l'article 13, à l'égard des gouvernements des premières nations. La réparation demandée en vertu de l'article 24 de la Charte allègue que les mots "administration municipale" utilisés à l'article 13 de la Loi devraient être interprétés de façon à inclure les conseils de bande.
LES FAITS
Le chef Carol McBride est membre inscrit de la bande indienne de Témiscamingue et également une Indienne au sens de la Loi sur les Indiens. Elle occupe le poste de chef depuis sept ans, et elle a été membre du conseil de bande pendant six ans auparavant.
La bande indienne de Témiscamingue compte environ 1 365 membres, dont 460 vivent sur les terres traditionnelles, et 905 ailleurs. Les terres traditionnelles sont situées dans la province de Québec, aux confins de la municipalité de Notre-dame-du-Nord.
Le 18 janvier 1994, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien [ci-après le ministère] a reçu une demande, fondée sur le paragraphe 4(1) de la Loi, afin que soient communiqués certains dossiers concernant la bande indienne de Témiscamingue [ci-après la bande]. Le ministère a confirmé que la demande concernait [TRADUCTION] "certains registres fonciers" ayant trait à la bande. Cette demande vise dix-sept dossiers, comptant un peu plus de 1 000 pages. Les documents compris dans les dossiers englobent les résolutions du conseil de bande [ci-après les résolutions] et les procès-verbaux des réunions du conseil.
Le 2 mars 1994, M. Marcel Gauthier, coordonnateur adjoint de la Section d'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels du ministère, a envoyé à la bande requérante l'avis aux tiers intéressés prévu à l'article 27 de la Loi. Dans sa lettre, il indiquait que le ministère avait reçu une demande de communication de documents relatifs aux terres de la bande, et demandait à la bande de lui faire ses observations au sujet de la communication de ces documents.
Des copies de certains des documents que le ministre se proposait de communiquer étaient incluses dans la lettre de M. Gauthier. Ces documents sont des registres ou des parties de registres qui ont trait à des questions foncières. Certains de ces renseignements se trouvent dans les dossiers du Registre des terres indiennes [ci-après le Registre] et dans deux résolutions de la bande. Le chef Carol McBride a indiqué dans sa déposition que ces documents ont presque exclusivement trait à des cessions de terres et à l'arpentage des limites entre les terres cédées et non cédées. Elle indique également que ces documents seront pertinents soit pour la revendication foncière particulière et les négociations en cours concernant la délivrance de lettres patentes par Québec, soit pour de futures revendications foncières qui découleront des négociations en cours.
Les documents contenus dans le Registre sont à la disposition du public.
Le 22 mars 1994, les avocats de la bande se sont opposés à la communication demandée au motif que les documents sont visés par une exemption prévue par la Loi, en raison de l'obligation fiduciaire de la Couronne.
Le 23 juin 1994, M. Gauthier a envoyé une lettre à la requérante, l'informant que le ministère avait décidé que les renseignements demandés, à l'exception de certains renseignements surlignés en rose dans les documents par le ministère, n'étaient visés par
aucune des exemptions prévues à la Loi et qu'ils devaient être communiqués à la partie qui en avait fait la demande1.
Le 13 juillet 1994, la requérante a déposé l'avis de requête introductif d'instance en vue du contrôle judiciaire de la décision de l'intimée de donner accès aux dossiers demandés, à l'exception des renseignements indiqués au paragraphe ci-dessus.
Après plusieurs concessions faites par la requérante, il reste 34 documents dont la communication est contestée. La plupart de ces documents sont soit des résolutions (sous diverses formes), soit le dossier de l'agent des Indiens concernant une résolution de la bande. Les documents restants sont surtout des ententes concernant les terres et, dans quelques cas, du courrier.
Tous les dossiers en cause sont en possession du gouvernement fédéral.
Le 23 septembre 1994, aux termes du paragraphe 44(2) de la Loi, l'intimée a informé la personne qui a demandé d'avoir accès aux dossiers en cause que la requérante avait intenté cette procédure et que cette personne avait le droit de figurer parmi les parties au contrôle judiciaire. Toutefois, le nom de cette personne ne figure pas dans la présente instance.
Le chef Carol McBride indique dans sa déposition que, depuis qu'elle est chef de la bande, chaque fois que des résolutions ou d'autres documents ayant trait à des transactions foncières de la bande ont été envoyés au ministère des Affaires indiennes, c'était uniquement pour les fins poursuivies par la bande et pour informer le ministère des décisions de la bande. La bande n'a pas autorisé la publication des documents qu'elle transmet au ministère.
LES QUESTIONS EN LITIGE
La question principale est de savoir si la totalité ou une partie des renseignements que l'intimée se propose de communiquer doit être divulguée.
La requérante prétend que la question principale se compose des cinq sous-questions suivantes :
| 1. L'intimée a-t-elle l'obligation fiduciaire d'assurer la confidentialité des pièces et des renseignements qui lui sont transmis de manière confidentielle par la requérante, et cette obligation a-t-elle préséance sur la Loi? |
L'intimée fait valoir qu'il n'y a pas d'obligation fiduciaire entre la Couronne fédérale et la bande dans les circonstances de l'espèce.
| 2. D'après les faits dont est saisie la Cour, y a-t-il des exemptions obligatoires à la communication des renseignements visés en l'espèce en vertu des alinéas 20(1)b), c) ou d) de la Loi? Les renseignements contenus dans les documents dont il est question aux paragraphes 33 à 35 de l'exposé des faits et du droit de la requérante constituent-ils des renseignements personnels selon la définition qu'en donne l'article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, et par conséquent sont-ils exemptés de la communication en vertu de l'article 19 de la Loi? |
L'intimée soutient que le sujet dont traitent les renseignements demandés n'est pas exclu de la communication aux termes des alinéas indiqués ci-dessus.
| 3. L'article 13 de la Loi s'applique-t-il à la requérante? |
L'intimée fait valoir que la bande n'est pas incluse à l'article 13 de la Loi et que, même si elle l'était, les renseignements ne sont pas confidentiels.
| 4. Si l'article 13 ne s'applique pas à la requérante, cette omission porte-t-elle atteinte aux droits de la requérante à l'égalité de traitement dans la loi qui est garanti par l'article 15 de la Charte? |
L'intimée soutient que le fait que la bande ne soit pas incluse à l'article 13 ne porte atteinte à aucun droit qui lui est garanti par l'article 15 de la Charte.
| 5. Si l'article 13 contrevient aux droits de la requérante, quelle est la réparation appropriée pour remédier à cette violation en vertu du paragraphe 24(1) de la Charte? |
DISCUSSION
Les dispositions législatives
L'article 2 de la Loi dispose qu'en principe les renseignements contenus dans les documents de l'administration fédérale doivent être mis à la disposition du public. Les exceptions indispensables au droit d'accès d'une personne doivent être limitées et précises2.
L'article 3 de la Loi définit le mot "document" de la façon suivante :
| [...] Tous éléments d'information, quels que soient leur forme et leur support, notamment correspondance, note, livre, plan, carte, dessin, diagramme, illustration ou graphique, photographie, film, microformule, enregistrement sonore, magnétoscopique ou informatisé, ou toute reproduction de ces éléments d'information. |
Le paragraphe 4(1) de la Loi précise que les citoyens canadiens et les résidents permanents ont un droit d'accès à tout document relevant d'une institution fédérale.
L'article 13 de la Loi exclut de la communication les renseignements qui ont été obtenus à titre confidentiel de différents types de gouvernements, allant des États étrangers aux administrations municipales ou régionales3.
L'article 19 empêche la communication de tous renseignements personnels visés à l'article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. (1985), ch. A-1, art. 19, à moins que l'individu qu'ils concernent y consente, que la communication soit conforme à l'article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels ou que le public y ait accès.
D'après les alinéas b) à d) du paragraphe 20(1), il faut refuser de communiquer des documents contenant :
| [...] |
| b) des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tels de façon constante par ce tiers; |
| c) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité; |
| d) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d'entraver des négociations menées par un tiers en vue de contrats ou à d'autres fins. |
Analyse
1. L'argument principal de la requérante est le suivant : y a-t-il un rapport fiduciaire entre elle et l'intimée? Dans l'affirmative, quelle est la nature de ce rapport, c'est-à-dire est-ce qu'il suppose la confidentialité de certains documents par rapport à d'autres?
La requérante prétend que, lorsqu'elle traite des biens des Indiens au nom de la bande, la Couronne agit à titre de fiduciaire dans le contexte d'un rapport fiduciaire. Cette obligation fiduciaire s'applique à toutes les opérations de la Couronne concernant les terres indiennes4. La requérante fait valoir que les documents ayant trait à la cession à la Couronne ou à l'utilisation des terres des réserves de la bande par la Couronne sont visés par le rapport fiduciaire qui existe entre la Couronne et la bande.
La requérante qualifie les documents en cause de documents qui sont entrés en possession de la Couronne par suite de son rapport fiduciaire avec la bande, étant donné que ces documents ont trait aux terres indiennes et à leur cession. Le rapport qui existe est celui qui lie le fiduciaire et le bénéficiaire. La requérante semble soutenir que les documents, par et en eux-mêmes, sont des biens qui sont détenus par le fiduciaire intimé au nom de la bénéficiaire, c'est-à-dire la bande.
L'argument de la requérante s'appuie sur le fait que, parce qu'un fiduciaire ne peut communiquer des biens, y compris des renseignements confidentiels, appartenant au bénéficiaire sans le consentement exprès de celui-ci, il s'ensuit que la Couronne a l'obligation fiduciaire de ne pas communiquer les documents établis par suite de ses opérations concernant les terres indiennes et qu'elle détient en fidéicommis. La communication de ces renseignements au grand public sans le consentement de la requérante constitue un manquement à l'obligation fiduciaire de la Couronne.
Citant les mêmes décisions que la requérante, notamment Guerin et Sparrow, l'intimée fait valoir que le rapport fiduciaire entre la Couronne et la bande ne se pose que s'il y a un conflit entre la Couronne et une bande indienne au sujet de terres cédées, ou lorsque les droits ancestraux ou issus de traités visés à l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 sont en jeu. Étant donné qu'aucun de ces scénarios ne se pose en l'espèce, le rapport fiduciaire entre la Couronne et la bande n'a aucun effet sur les questions en litige.
Analyse concernant l'obligation fiduciaire : La jurisprudence révèle que ce ne sont pas tous les aspects du rapport entre le fiduciaire et le bénéficiaire qui sont assujettis à une obligation fiduciaire5. Toutefois, le cas en l'espèce traite davantage de la question de la confidentialité que de l'obligation fiduciaire. Pour les motifs qui sont exposés dans la partie qui suit concernant la confidentialité, il deviendra évident qu'il n'est pas nécessaire de formuler des observations sur l'existence ou sur l'étendue d'un rapport fiduciaire en l'espèce.
Même si l'argument fondé sur l'obligation fiduciaire peut être établi de la façon dont il a été énoncé par la requérante, son importance est difficile à concilier avec le fait que les documents en cause sont déjà à la disposition du public, et qu'ils le sont depuis quelque temps déjà. Bien que les documents eux-mêmes ne soient pas conservés au Registre, ils ont été à la disposition du public qui fréquente le Registre, y effectue des recherches et y présente des demandes précises en vertu du système qui existe depuis l'établissement du Registre en 19676. Avant cette date, le ministère répondait lui-même aux demandes de renseignements contenus dans ce type de documents. Bien que les dossiers en cause n'aient pas été communiqués au public auparavant, ils étaient très certainement dans le domaine public et étaient à la disposition du public. Le simple fait que les renseignements n'ont pas été communiqués ne signifie pas qu'ils ne pouvaient pas l'être.
2. L'argument subsidiaire de la requérante est le suivant : a) les renseignements en cause sont-ils visés par l'une des dispositions relatives à la confidentialité des alinéas 20(1)b), c) ou d)?
La cause de la requérante s'articule en fait sur cette disposition parce que les dossiers en question doivent être de nature confidentielle pour être exclus de la communication en vertu de toutes les dispositions de la Loi, abstraction faite du type de rapport qui existe entre la bande et la Couronne.
La requérante fait valoir que certains des renseignements sont visés par une exemption à la règle de la communication énoncée à l'alinéa 20(1)b) de la Loi parce qu'il s'agit de "renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tels de façon constante par ce tiers"7. La requérante est un tiers qui a fourni les renseignements à une institution fédérale. Il y a trois autres conditions qui doivent être réunies pour que les renseignements soient visés par l'exemption prévue à cette disposition. Voici l'analyse à laquelle la Cour s'est livrée pour déterminer si ces conditions sont réunies en l'espèce.
(i) S'agit-il de renseignements "financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques"?
Dans son affidavit du 6 mai 1995, la requérante indique que [TRADUCTION] "bon nombre des documents en cause ont trait aux terres détenues par la première nation. Il est clair que l'assise territoriale de la première nation et son droit de propriété sont des éléments critiques pour la survie financière et commerciale de la première nation. [...]8.
Il semble donc qu'au moins certains des dossiers contestés puissent satisfaire à cette condition préliminaire à l'application de cette disposition.
Il convient de noter que l'intimée a déjà identifié six documents dans lesquels des renseignements ne seront pas communiqués en vertu de ce paragraphe.
(ii) S'agit-il de "renseignements confidentiels"?
La requérante prétend qu'il s'agit de renseignements confidentiels, ce que nie l'intimée.
La loi: Étant donné que la Loi a pour objet d'élargir l'accès aux documents, il s'ensuit que la norme applicable à la non-communication des renseignements doit être élevée. La jurisprudence de la présente Cour qui traite de la teneur de l'obligation de confidentialité est bien établie.
La Cour a tout d'abord examiné le critère applicable pour déterminer ce qui constitue des renseignements confidentiels dans le contexte de la Loi dans l'affaire Maislin Industries Ltd. c. Ministre de l'Industrie et du Commerce, Expansion économique régionale, [1984] 1 C.F. 939 [ci-après Maislin]. Aux pages 944-945, le juge en chef adjoint a déterminé que le critère doit être objectif et non subjectif :
| Il ne suffit pas que [la requérante] ait considéré, comme elle l'a certainement fait, que les renseignements étaient confidentiels [...] Il faut aussi qu'ils aient été gardés confidentiels par les deux parties et doivent donc évidemment ne pas avoir été divulgués d'une autre manière ni pouvoir être obtenus de sources auxquelles le public a accès. |
Dans cette affaire, la Cour a conclu que puisque les renseignements se trouvaient dans le rapport annuel de la requérante, celle-ci ne pouvait établir, en fonction d'une norme objective, que les renseignements étaient de nature confidentielle.
Dans la décision Bande indienne de Montana, précitée, à la page 158, la nature du critère objectif est aussi définie :
| [...] le critère objectif déterminant la nature confidentielle doit porter davantage sur le contenu, l'objet et les circonstances entourant la préparation et la communication des renseignements.9 |
Les décisions Noel c. Administration de pilotage des Grands Lacs, [1988] 2 C.F. 77 et Air Atonabee c. Canada (Ministre des Transports) (24 mai 1989), T-2249-86 (C.F. 1re inst.) appuient les principes énoncés dans l'arrêt Bande indienne de Montana concernant le concept de la confidentialité sous les aspects suivants. Premièrement, les renseignements ne doivent pas avoir été obtenus de sources auxquelles le public a autrement accès. En outre, ils doivent avoir été communiqués à titre confidentiel avec l'assurance raisonnable qu'ils ne seraient pas divulgués. De plus, ils doivent avoir été fournis dans le cadre d'un rapport fiduciaire entre le gouvernement et la personne qui les a fournis et ce rapport ne doit pas être contraire à l'intérêt public. Dans ce contexte, la confidentialité doit être essentielle au maintien complet et satisfaisant des relations entre les parties. Finalement, ces relations doivent être telles que la société estime qu'elles doivent être assidûment maintenues.
Selon le Black's Law Dictionary10, le terme "confidentiel" est défini comme suit : investi de la confiance d'une autre personne ou informé de ses affaires ou de ses fins secrètes; qui doit être gardé confidentiel ou sous le sceau du secret; qui se fait sous le sceau du secret".
Les faits : Dans son affidavit en date du 6 mars 1995, la requérante décrit où sont conservés les renseignements dans les bureaux du conseil de bande et les procédures suivies pour y avoir accès. Les dossiers ayant trait aux avoirs fonciers sont conservés dans des classeurs à clé dans le bureau de l'employé qui est responsable des terres de la bande. Il n'y a que deux clés pour ouvrir ces classeurs : l'une est confiée à l'employé responsable, et l'autre est gardée dans le coffre-fort du conseil de bande. Le bureau de l'employé responsable est également fermé à clé quand il ne travaille pas.
L'accès aux dossiers et aux documents de la bande est limité aux membres de la bande, et il est aussi limité dans ce sens qu'un membre de la bande ne peut voir des dossiers qui ont trait à un autre membre.
Les résolutions du conseil ne sont jamais publiées. Les documents demandés, bien qu'ils aient été communiqués au ministère, n'ont pas été publiés ni autrement communiqués au public par la bande elle-même. Bien que les résolutions du conseil puissent être communiquées à tous les membres de la bande, elles ne sont pas à la disposition de personnes qui ne sont pas membres de la bande ou qui ne sont pas directement touchées par la résolution. Il existe une exception à l'accès général aux résolutions autorisé pour les membres de la bande, et ce sont les procès-verbaux des réunions à huis clos du conseil de bande, au cours desquelles des questions délicates ayant trait aux participants (par exemple les enfants) sont discutées.
La requérante a indiqué dans sa déposition : [TRADUCTION] "Il demeure que notre première nation s'attend à ce que les communications entre elle et le gouvernement fédéral soient de nature confidentielle. Elle ne s'attend pas et elle ne s'est jamais attendue à ce que les communications avec le gouvernement fédéral soient divulguées par lui au grand public."
Toutefois, il n'y a pas d'élément de preuve indiquant qu'une partie des renseignements communiqués au ministère ait porté la mention "confidentiel". Il n'y a pas non plus d'élément de preuve indiquant que la requérante ou tout autre membre du conseil de bande précédent, ait demandé à ce que les communications entre la bande et le ministère restent confidentielles.
Analyse : Les renseignements ayant trait aux avoirs fonciers, contenus dans les résolutions du conseil, semblent être traités de façon confidentielle, selon la définition du Black's Law Dictionary, par la bande envers elle-même. Toutefois, à l'égard du ministère, la requérante semble prétendre que les renseignements doivent être traités de façon confidentielle bien après qu'ils ont été fournis au ministère (certains des dossiers remontent à 1909).
Concernant les renseignements qui doivent être communiqués au ministère, comme les renseignements portant sur les cessions de terres, il n'y a pas de présomption de confidentialité. Le seul fait que la requérante s'attende à ce que les communications restent confidentielles après qu'elles sont fournies au ministère n'est pas suffisant. La jurisprudence sur la question de la confidentialité indique clairement que le critère à respecter est objectif, et non purement subjectif. Le ministère n'a pas traité les renseignement de façon confidentielle, et n'a donné aucune assurance qu'ils ne seraient pas divulgués.
Étant donné que les renseignements ne peuvent être considérés comme des renseignements confidentiels, l'argument de la requérante au titre de l'alinéa 20(1)b) doit nécessairement être rejeté au regard des critères énoncés dans la jurisprudence concernant cette disposition. Il n'est donc pas nécessaire de chercher à déterminer si la troisième condition de cette disposition a été respectée, savoir si les renseignements ont été traités de façon constante comme des renseignement confidentiels par la bande.
Aux termes de l'alinéa 20(1)b), l'intimée a déjà indiqué que certaines parties de six résolutions et une proposition de prix d'un arpenteur seraient exclues de la communication11. Je suis convaincu que cela garantit adéquatement que les renseignements qui sont véritablement confidentiels à l'intérieur de ces dossiers le demeureront.
b) les renseignements en cause sont-ils visés par les dispositions relatives à la confidentialité énoncées aux alinéas 20(1)c) ou d)?
La loi : Pour récapituler, les alinéas suivants soustraient à la communication tous les dossiers demandés en vertu de la Loi qui contiennent :
| c) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité; |
| d) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d'entraver des négociations menées par un tiers en vue de contrats ou à d'autres fins. |
Le critère à respecter pour l'une ou l'autre de ces dispositions est la vraisemblance d'un préjudice identifiable qui serait causé au tiers si les renseignements demandés étaient communiqués. Le critère énoncé par le juge en chef adjoint Jerome dans la décision Canada Packers Inc. c. Canada (Ministre de l'Agriculture), [1988] 1 C.F. 483, est le suivant :
| [...] la preuve qu'il y a eu préjudice au sens des alinéas 20(1)c) et d) doit être détaillée et convaincante, et elle doit indiquer la présence d'un lien direct entre la communication et le préjudice subi. Elle ne doit pas simplement fournir des motifs de se livrer à des conjectures sur un préjudice possible. [...] |
| La preuve ne doit pas faire appel à la pure spéculation, mais elle doit pour le moins établir la vraisemblance d'un préjudice considérable. |
Cette décision a été maintenue par la Cour d'appel, à l'unanimité, sous la plume du juge MacGuigan. À la page 89 de cette décision, le juge MacGuigan a de plus restreint le principe à un "risque vraisemblable de préjudice probable"12.
Les faits : La requérante prétend que le document 00029 et une résolution non numérotée en date du 9 avril 1955 ont trait aux négociations en cours de la requérante pour la location annuelle des terres de la réserve pour la tenue d'un rodéo, et que la communication de ces renseignements pourrait avoir un effet négatif sur ces négociations.
Analyse : La requérante s'appuie sur le fait que l'intimée n'a pas contesté l'argument selon lequel les deux documents ont trait à des négociations en cours et que la communication de ces renseignements pourrait avoir un effet négatif sur ces négociations. Toutefois, cela n'est pas le critère à respecter. Pour que ces documents soient visés par l'exemption, la requérante doit établir le "risque vraisemblable de préjudice probable" qui serait causé par la communication des renseignements. Jusqu'ici, la requérante a établi qu'il y avait une possibilité de préjudice mais pas de préjudice probable -- et cela n'est pas suffisant pour satisfaire au critère applicable à l'un ou l'autre des alinéas13. La simple affirmation que la communication des renseignements peut porter atteinte aux négociations relatives au rodéo ou au contrat de location ne respecte pas la norme élevée du critère qui est établi par la jurisprudence.
Un examen des autres documents que la requérante voudrait faire exempter aux termes des alinéas 20(1)c) ou d) m'amène à la même conclusion que celle indiquée ci-dessus. Ce n'est pas le rôle de la Cour, dans le cadre d'une requête en vue d'un contrôle judiciaire, d'examiner en détail ce type de documents et de substituer son opinion à celle de l'intimée à leur égard. Si la requérante peut démontrer que l'intimée est parvenue à une décision concernant ces documents qui est susceptible de révision, la Cour interviendra. Toutefois, l'avocat de la requérante n'a pas examiné les parties non exemptées de ces documents et établi, devant la Cour, comment ceux-ci respectent les diverses dispositions d'exemption de la Loi. L'avocat n'a pas non plus fait la preuve d'un préjudice probable. Encore une fois, l'avocat a simplement fourni des conjectures sur un préjudice possible. Cela n'est pas suffisant.
c) s'agit-il de renseignements personnels?
La requérante fait la liste de douze résolutions du conseil au paragraphe 22 de son affidavit du 6 mars 1995 et fait valoir que ces documents renferment des renseignements personnels et privés concernant des opérations financières. Les renseignements personnels sont exempts de la communication aux termes du paragraphe 19(1) de la Loi.
L'alinéa 19(2)b) de la Loi dispose que les documents contenant des renseignements personnels peuvent être communiqués "si le public y a accès".
L'intimée fait valoir que, étant donné que les douze résolutions du conseil portent sur les terres, les renseignements qu'elles contiennent sont déjà à la disposition du public au Registre des terres indiennes et qu'ils peuvent donc être communiqués.
Il a déjà été confirmé qu'un certain nombre des documents figurant dans l'affidavit précité de la requérante se trouvent au Registre même. Ces documents, mis à la disposition du public, ne sont plus visés par la présente requête. Toutefois, pour les autres documents toujours en cause, je suis convaincu qu'on peut avoir accès aux renseignements qu'ils contiennent par l'entremise du Registre, et qu'ils ne constituent pas des renseignements personnels aux termes de la Loi. Par conséquent, ces documents peuvent être communiqués en vertu de la Loi.
3. Article 13 : Les renseignements reçus par le ministère constituent-ils des renseignements provenant d'un autre gouvernement?
L'autre argument de la requérante indique que l'article 13 de la Loi doit être interprété comme incluant les conseils de bande ou comme assurant une protection égale aux conseils de bande. La requérante prétend qu'un conseil de bande est une forme de gouvernement assez semblable, dans ses aspects essentiels, à ceux énumérés à l'alinéa 13d)14, à l'exception de la race des personnes qui constituent l'organisme gouvernemental. La requérante fait valoir qu'en vertu de la Loi sur les Indiens les conseils de bande ont un pouvoir délégué dans la région géographique de la réserve indienne et qu'ils exercent des pouvoirs qui sont très semblables à ceux d'une administration municipale, sinon plus étendus que ceux-ci.
L'intimée soutient que la bande requérante n'est pas visée par l'exemption énoncée à l'article 13 et qu'en plus cette disposition doit être interprétée de façon stricte et non large comme le suggère l'appelante15.
Analyse : L'argument de la requérante sur ce point doit être rejeté parce qu'il ne respecte pas le critère de la confidentialité. Le critère préliminaire pour être exemptés en vertu de cette disposition suppose que les renseignements fournis au ministère par la requérante doivent avoir été obtenus par le ministère "à titre confidentiel". Pour les raisons que j'ai déjà indiquées ci-dessus, je n'accepte pas que les renseignements en cause soient confidentiels, et je ne peux certainement pas conclure que le ministère a obtenu ces renseignements à titre confidentiel. Par conséquent, il est inutile de discuter de la question de savoir si le conseil de bande est visé par cette disposition étant donné que même si c'était le cas il n'y aurait pas d'exemption applicable.
4. Article 15 de la Charte : Le refus d'accorder la protection visée à l'article 13 de la Loi au conseil de bande constitue-t-elle de la discrimination fondée sur la race ou l'origine ethnique?
Le dernier argument de la requérante indique que, si le conseil de bande ne tombe pas sous le coup de l'article 13 de la Loi, alors les droits de la bande garantis par l'article 15 de la Charte à l'égalité devant et dans la loi, ainsi qu'à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, sont enfreints pour les motifs de la race ou de l'origine ethnique. La requérante fait valoir que la bande, composée de ses membres, est distincte parce qu'elle est autochtone. La requérante soutient que la différence entre tout autre gouvernement reconnu en vertu de l'article 13 de la Loi et les gouvernements des premières nations se fondent sur la race des personnes qui les composent.
L'intimée fait valoir que l'article 15 ne s'applique pas en l'espèce parce que cette disposition s'applique à des "personnes" et non à des groupes comme le conseil de bande.
En raison de ma conclusion indiquant que l'article 13 de la Loi n'a pas d'application en l'espèce, il n'y a pas de fondement pour procéder à une analyse en vertu de la Charte. Toutefois, même si je devais effectuer cette analyse, je ne crois pas que l'argument de la requérante pourrait être maintenu. Si la requérante prétend être un gouvernement au sens de l'alinéa 13(1)d) de la Loi, alors elle ne peut réclamer la protection de l'article 15 de la Charte, protection qui est accordée à des personnes et non à des gouvernements.
CONCLUSION
Sur les quelque 1 000 documents faisant l'objet de la demande d'accès à l'information, 34 seulement sont toujours litigieux. La requérante prétend que ces documents ont été transmis au ministère à titre confidentiel. L'intimée soutient que le ministère n'a jamais traité ces documents comme étant confidentiels, et qu'ils ont toujours été dans le domaine public (bien qu'ils n'aient peut-être pas été communiqués au public auparavant). La requérante a été informée de tous les renseignements qui devraient être exemptés de la communication en vertu de la Loi et ceux-ci seront exclus des documents qui seront communiqués à la personne qui en a fait la demande.
Je ne peux accepter l'argument de la requérante selon lequel le rapport fiduciaire qui existe entre la bande et la Couronne fédérale exempte ces documents de la communication tout d'abord parce qu'il est difficile de contourner le fait que les documents contestés sont déjà dans le domaine public. Ce ne sont pas des documents confidentiels. L'obligation fiduciaire qui incombe à la Couronne à l'égard de la bande ne couvre pas tous les aspects des relations qui existent entre ces deux entités, et, plus particulièrement, ne peut viser quelque chose qui, d'abord et avant tout, n'est même pas confidentiel.
La question sous-jacente qui se pose en l'espèce est de savoir si et dans quelle mesure le droit des premières nations à l'autonomie gouvernementale, enchâssé dans la Constitution, est reconnu par le gouvernement fédéral. Quelle est la signification de ce droit? Est-ce que le mot "gouvernementale" dans l'expression "autonomie gouvernementale" signifie que les conseils de bande doivent être inclus dans les lois fédérales chaque fois qu'on fait référence à différentes formes et à différents paliers de gouvernement? Essentiellement, la bande veut avoir le pouvoir décisionnel de communiquer les renseignements qui la concernent et qui sont demandés en vertu de la Loi sur l'accès à l'information . Elle soutient qu'elle doit être considérée comme un gouvernement, au même titre qu'une administration municipale, dont les communications avec le gouvernement fédéral doivent rester confidentielles, aux termes de l'article 13 de la Loi.
Il est urgent que la question de la teneur du concept d'autonomie gouvernementale soit réglée, mais pas dans le cadre d'une demande de contrôle judiciaire d'une décision ayant trait à une demande d'accès à l'information. La présente affaire doit être décidée en interprétant la Loi, c'est-à-dire en se demandant si les renseignements demandés sont des renseignements "confidentiels" au sens de la Loi ? En m'appuyant sur les arguments fort éloquents des avocats de la requérante et de l'intimée, sur les dispositions législatives et sur la jurisprudence qui a interprété ces dispositions, je conclus que les renseignements contenus dans les documents contestés ne sont pas des renseignements confidentiels et ne sont visés par aucune des exemptions prévues par la Loi.
Par conséquent, je n'ai d'autre choix que de rejeter la demande.
OTTAWA (ONTARIO) B. Cullen le 27 mai 1997 Juge
| Traduction certifiée conforme |
| François Blais, LL.L. |
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS ET PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER
| NE DU GREFFE : T-1685-94 |
| INTITULÉ DE LA CAUSE : Le chef Carol McBride |
| au nom de la bande indienne de Témiscamingue |
| c. Sa Majesté la Reine représentée par le |
| ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien |
| et le procureur général du Canada |
| LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa (Ontario) |
| DATE DE L'AUDIENCE : les 12 et 22 mai 1997 |
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
RENDUS PAR LE JUGE CULLEN
EN DATE DU 27 MAI 1997
ONT COMPARU :
Patrick Michael Nadjiwan pour la requérante
John B. Edmond pour l'intimée
PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER :
Nahwegahbow, Nadjiwan
Ottawa (Ontario) pour la requérante
George Thomson
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario) pour l'intimée
__________________ 1 Les renseignements surlignés en rose qui, d'après le ministère, ne doivent pas être communiqués, sont les suivants :
Document nE Renseignements Exemptés de la communication en vertu de la Loi
10 Nom des membres de la Bande paragraphe 19(1) 11 Nom des membres de la Bande paragraphe 19(1) 28 Prix de la cession alinéa 20(1)b) 33 Prix du bail à colonage alinéa 20(1)b) 58 Prix de l'arpentage alinéa 20(1)b) 205 Utilisation des fonds de la bande alinéa 20(1)b) 206 Utilisation des fonds de la bande alinéa 20(1)b) 207 Utilisation des fonds de la bande paragraphe 19(1) et renseignements au sujet de M. King et alinéa 20(1)b) 208 Utilisation des fonds de la bande alinéa 20(1)b)
2 Le paragraphe 2(1) de la Loi est rédigé dans les termes suivants :
2(1) La présente loi a pour objet d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.
3 L'alinéa 13(1)d) est particulièrement pertinent en l'espèce. Selon cette disposition, sous réserve du consentement des parties, le responsable d'une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant des renseignements obtenus à titre confidentiel
d) des administrations municipales ou régionales constituées en vertu de lois provinciales ou de leurs organismes.
4 Les requérantes citent à l'appui de cette proposition les autorités suivantes : Guerin c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 335, [1985] 1 C.N.L.R. 120 [ci-après Guerin]; R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1070, [1990] 3 C.N.L.R. 160 [ci-après Sparrow]; Bande indienne de Montana c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1989] 1 C.F. 143 (C.F. 1re inst.), (1988), 18 F.T.R. 15, page 22 [ci-après Bande indienne de Montana]; Loi sur les Indiens, L.C. 1990, ch. I-5, par. 2(1).
5 Québec (P.G.) c. Canada (Office national de l'énergie), [1994] 1 R.C.S. 159
6 Affidavit confidentiel de Charles Provost, établi sous serment le 25 octobre 1995. Charles Provost est registraire adjoint du Registre des terres indiennes depuis 1981.
7 Cette citation reprend le texte exact de la disposition.
8 Dans son affidavit du 6 mai 1995, la requérante élabore sur la nature financière et commerciale des renseignements concernant les avoirs fonciers qui auraient trait à des baux agricoles, à la récolte du bois, à la location des terres par des entreprises privées, aussi bien qu'aux possibilités d'exploitation minière.
9 Bande indienne de Montana, précitée, note 4, page 158.
10 5e éd. (St. Paul, Minn.: West Publishing Co., 1979), page 269.
12 Canada Packers Inc. c. Canada (Ministre de l'Agriculture), (1988), 87 N.R. 81, page 89 (C.A.F.) [souligné dans l'original].
13 L'arrêt Saint John Shipbuilding Ltd. v. Canada (Ministre des Approvisionnements et Services) (1990), 107 N.R. 89, page 91 (C.A.F., A-1094-88, p. 4)) confirme la position énoncée dans Canada Packers Inc., et ajoute ceci : "[...] le seul doit être celui de la probabilité et non, comme l'appelante semblerait le désirer, une simple possibilité ou éventualité."
14 L'article 13 dispose comme suit :
13 (1) Sous réserve du paragraphe 2, le responsable d'une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant des renseignements obtenus à titre confidentiel:
a) des gouvernements des États étrangers ou de leurs organismes;
b) des organisations internationales d'États ou de leurs organismes;
c) des gouvernements des provinces ou de leurs organismes;
d) des administrations municipales ou régionales constituées en vertu de lois provinciales ou de leurs organismes.
15 Rubin c. Canada (Société canadienne d'hypothèques et de logement), [1989] 1 C.F. 265, page 273.