Date : 20020625
Dossier : T-1922-01
Référence neutre : 2002 CFPI 711
Ottawa, Ontario, Le 25 juin 2002
En présence de l'honorable juge Danièle Tremblay-Lamer
ENTRE :
THÉRÈSE F. GAGNÉ
Demanderesse
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
Défendeur
- et -
LE TRIBUNAL DES ANCIENS COMBATTANTS
(RÉVISION ET APPEL)
Partie intervenante
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La présente est une demande de contrôle judiciaire d'une décision du Tribunal des anciens combattants (révision et appel) (TACRA) du 4 juillet 2001. Par cette décision, le TACRA refusait de procéder au réexamen de sa décision du 27 juin 2000.
[2] Le TACRA est un tribunal indépendant constitué en application de l'article 4 de la Loi sur le tribunal des anciens combattants (révision et appel), L.C. 1995, c. 18 (la Loi). Il est habilité à réviser et à réformer les décisions du ministre des Anciens combattants relatives aux pensions et aux avantages sociaux des anciens combattants, des membres des Forces canadiennes et de la Gendarmerie Royale du Canada, ainsi que de leurs personnes à charge.
[3] Le mécanisme d'appel du TACRA comporte deux étapes. La personne insatisfaite d'une décision du ministre des Anciens combattants fondée sur la Loi sur les pensions, L.R.C. 1985, c. P-6, peut en demander la révision au TACRA (article 18 de la Loi). La personne qui n'est pas satisfaite de la décision rendue à l'issue de la révision peut interjeter appel devant un comité d'appel du TACRA (article 25 de la Loi).
[4] La décision du comité d'appel du TACRA est définitive et exécutoire (article 31 de la Loi). Cependant, en vertu des articles 23, 32 et 111 de la Loi, le TACRA peut, aux conditions qui y sont énoncées, réexaminer toute décision qu'il a rendue, et une nouvelle audition peut alors avoir lieu.
[5] Le 23 mars 1999, le ministre des Anciens combattants a rendu une décision à l'effet que la demanderesse, Thérèse F. Gagné, n'était pas éligible à recevoir une pension en tant que conjointe survivante d'un ancien combattant.
[6] La demanderesse a porté une demande de révision de cette décision au comité de révision (examen) du TACRA. Le 1 février 2000, ce dernier maintenait l'inéligibilité de la demanderesse à une pension.
[7] Le 27 juin 2000, le comité d'appel du TACRA fut saisi de l'affaire. Comme le comité de révision, il a maintenu l'inéligibilité de la demanderesse à une pension.
[8] Dans une lettre du 30 janvier 2001, la demanderesse demandait le réexamen de la décision du comité d'appel du TACRA rendue le 27 juin 2000. Dans sa lettre, la demanderesse spécifiait qu'elle voulait qu'une audience soit tenue pour qu'elle puisse présenter des arguments oraux.
[9] En réponse à la demanderesse, M. John Brehaut, Directeur du Développement professionnel et services consultatifs au sein du TACRA, a indiqué qu'en vertu de la nouvelle politique du TACRA, la demanderesse serait limitée, au stade de la demande de réexamen, à présenter des arguments écrits. Si cette demande était accordée, la demanderesse aurait alors la possibilité de présenter des arguments oraux.
[10] La nouvelle politique du TACRA en ce qui a trait aux demandes de réexamen se résume comme suit: Lors de la première étape, le comité d'appel ne considère que des arguments écrits. S'il décide de ne pas réexaminer la cause, une décision écrite est promulguée. S'il décide de réexaminer la cause, une date d'audience est fixée au cours de laquelle la présentation d'arguments écrits et/ou oraux est permise.
[11] La demanderesse n'a pas accepté cette réponse. À plusieurs reprises, elle a confirmé son intention de vouloir présenter des arguments oraux devant le comité d'appel.
[12] Malgré ces demandes répétées, le comité d'appel procéda à l'examen préalable de la demande de réexamen le 4 juillet 2001 sans que la demanderesse ne puisse présenter des arguments oraux. De surcroît, la demanderesse avait été avisée que l'examen préalable aurait lieu le 5 juillet 2001, non pas le 4 juillet. Le comité décida qu'il n'y avait pas motif à procéder au réexamen de sa décision du 27 juin 2000. La demanderesse reçue cette décision le 27 septembre 2001. Le 25 octobre 2001, elle déposait à la Cour fédérale une demande de contrôle judiciaire de cette décision.
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES
[13] L'article 3 de la Loi énonce de quelle façon les dispositions de celle-ci doivent être interprétées:
| Principe général
3. Les dispositions de la présente loi et de toute autre loi fédérale, ainsi que de leurs règlements, qui établissent la compétence du Tribunal ou lui confèrent des pouvoirs et fonctions doivent s'interpréter de façon large, compte tenu des obligations que le peuple et le gouvernement du Canada reconnaissent avoir à l'égard de ceux qui ont si bien servi leur pays et des personnes à leur charge. |
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Construction
3. The provisions of this Act and of any other Act of Parliament or of any regulations made under this or any other Act of Parliament conferring or imposing jurisdiction, powers, duties or functions on the Board shall be liberally construed and interpreted to the end that the recognized obligation of the people and Government of Canada to those who have served their country so well and to their dependants may be fulfilled. |
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[14] Le paragraphe 28(1) de la Loi prévoit que lors d'un appel devant le comité d'appel du TACRA, un appelant peut soit adresser une déclaration écrite au comité d'appel, soit comparaître devant celui-ci pour y présenter des éléments de preuve et des arguments oraux:
| Comparution
28. (1) Sous réserve du paragraphe (2), l'appelant peut soit adresser une déclaration écrite au comité d'appel, soit comparaître devant celui-ci, mais à ses frais, en personne ou par l'intermédiaire de son représentant, pour y présenter des éléments de preuve et ses arguments oraux. |
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Written and oral submissions
28. (1) Subject to subsection (2), an appellant may make a written submission to the appeal panel or may appear before it, in person or by representative and at their own expense, to present evidence and oral arguments.
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[15] Une clause privative se retrouve à l'article 31 de la Loi. Elle se lit comme suit:
| Décision
31. La décision de la majorité des membres du comité d'appel vaut décision du Tribunal; elle est définitive et exécutoire. |
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Decision of majority
31. A decision of the majority of members of an appeal panel is a decision of the Board and is final and binding. |
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[16] L'article 32 de la Loi prévoit cependant la possibilité de réexamen d'une décision du comité d'appel du TACRA. Une demande de réexamen se fait en vertu de l'article 32 de la Loi:
| Nouvel examen
32. (1) Par dérogation à l'article 31, le comité d'appel peut, de son propre chef, réexaminer une décision rendue en vertu du paragraphe 29(1) ou du présent article et soit la confirmer, soit l'annuler ou la modifier s'il constate que les conclusions sur les faits ou l'interprétation du droit étaient erronées; il peut aussi le faire sur demande si l'auteur de la demande allègue que les conclusions sur les faits ou l'interprétation du droit étaient erronées ou si de nouveaux éléments de preuve lui sont présentés.
Cessation de fonctions
(2) Le Tribunal, dans les cas où les membres du comité ont cessé d'exercer leur charge, peut exercer les fonctions du comité visées au paragraphe (1).
Application d'articles
(3) Les articles 28 et 31 régissent, avec les adaptations de circonstance, les demandes adressées au Tribunal dans le cadre du paragraphe (1). |
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Reconsideration of decisions
32. (1) Notwithstanding section 31, an appeal panel may, on its own motion, reconsider a decision made by it under subsection 29(1) or this section and may either confirm the decision or amend or rescind the decision if it determines that an error was made with respect to any finding of fact or the interpretation of any law, or may do so on application if the person making the application alleges that an error was made with respect to any finding of fact or the interpretation of any law or if new evidence is presented to the appeal panel.
Board may exercise powers
(2) The Board may exercise the powers of an appeal panel under subsection (1) if the members of the appeal panel have ceased to hold office as members.
Other sections applicable
(3) Sections 28 and 31 apply, with such modifications as the circumstances require, with respect to an application made under subsection (1). |
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[17] La Loi prévoit que la procédure du TACRA devrait être informelle autant que possible:
| Procédure
40. Dans la mesure où les circonstances et l'équité le permettent, le Tribunal fonctionne sans formalisme et en procédure expéditive. |
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Expeditious proceedings
40. All proceedings before the Board shall be dealt with as informally and expeditiously as the circumstances and considerations of fairness permit. |
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[18] La Loi prévoit également que le TACRA peut établir des règles régissant sa procédure et ses travaux:
| Règles de procédure
44. (1) Sous réserve de leur compatibilité avec les règlements, le Tribunal peut établir des règles régissant sa procédure et ses travaux.
Quorum
(2) Le quorum requis pour établir ces règles est constitué par la majorité des membres titulaires en fonctions. |
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Rules
44. (1) The Board may make rules, not inconsistent with the regulations, governing the proceedings, practice and procedures of the Board.
Quorum
(2) A majority of permanent members in office constitutes a quorum for the purpose of making rules under subsection (1). |
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DISPOSITIONS RÉGLEMENTAIRES PERTINENTES
[19] Les articles 3, 4 et 5 du Règlement sur le Tribunal des anciens combattants, DORS/96-67 (le Règlement) sont aussi pertinents:
| DEMANDES DE RÉVISION OU DE RÉEXAMEN ET APPELS
3. Dans toute procédure visée par la Loi, autre qu'une demande d'allocation de commisération visée au paragraphe 34(1) de la Loi, le demandeur ou l'appelant indique au Tribunal son intention de présenter des arguments de l'une des façons suivantes :
a) dépôt d'un mémoire; b) comparution personnelle avec ou sans dépôt d'un mémoire; c) comparution d'un représentant avec ou sans dépôt d'un mémoire.
RÉEXAMEN
4. Avant de tenir une audition pour confirmer, annuler ou modifier une décision, conformément aux paragraphes 23(1), 32(1) ou 34(7) de la Loi, le comité de révision, le comité d'appel ou le Tribunal: a) informe le demandeur ou l'appelant des faits et allégations au dossier; b) lui donne la possibilité de répondre pour étayer ou contredire ces faits et allégations et de présenter des arguments par écrit.
AVIS ET DOCUMENTATION
5. (1) Lorsque le Tribunal reçoit une demande de révision, une demande de réexamen visée aux paragraphes 32(1) ou 34(7) de la Loi, un avis d'appel ou une demande d'allocation de commisération visée au paragraphe 34(1) de la Loi, ou lorsqu'il entreprend un réexamen en vertu des paragraphes 23(1), 32(1) ou 34(7) de la Loi, il:
a) en avise le ministre; b) extrait des dossiers du ministère des Anciens combattants : (i) une copie de la décision en cause, (ii) tout document pertinent, notamment : (A) les éléments de preuve présentés au cours des procédures, (B) tout enregistrement ou transcription se rapportant aux procédures.
(2) Le Tribunal avise le demandeur ou l'appelant :
a) de la réception des documents extraits des dossiers du ministère des Anciens combattants; b) de la date à laquelle la révision, le réexamen ou l'appel sera entendu. |
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APPLICATION FOR REVIEW OR RECONSIDERATION AND APPEALS
3. In any proceeding under the Act, other than an application for a compassionate award under subsection 34(1) of the Act, the applicant or appellant shall inform the Board whether they intend to proceed
(a) by written submission; (b) by appearing personally, with or without making a written submission; or (c) by having a representative appear, with or without making a written submission.
RECONSIDERATIONS
4. The review panel, appeal panel or Board, before convening a hearing to confirm, amend or rescind a decision, pursuant to subsection 23(1), 32(1) or 34(7) of the Act,
(a) shall inform the applicant or appellant of the facts and allegations in its possession; and (b) shall provide the applicant or appellant with an opportunity to respond.
NOTICE AND INFORMATION
5. (1) When the Board receives an application for review, an application for reconsideration referred to in subsection 32(1) or 34(7) of the Act, a notice of appeal or an application for a compassionate award under subsection 34(1) of the Act, or initiates a reconsideration pursuant to subsection 23(1), 32(1) or 34(7) of the Act, the Board shall
(a) notify the Minister; and (b) retrieve from the Department of Veterans Affairs' records (i) a copy of the decision, and (ii) any relevant material, including (A) all evidence submitted in the proceedings, and (B) any recording or transcript of the proceedings.
(2) The Board shall notify the applicant or appellant of
(a) its receipt of the material from the Department of Veterans Affairs' records; and (b) the date on which the review, reconsideration or appeal shall be heard. |
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ANALYSE
[20] Il ne fait aucun doute que le TACRA est un tribunal spécialisé et que ses décisions méritent beaucoup de déférence. Cependant, en l'espèce, la question en litige en est une d'interprétation de la Loi (i.e. est-ce que l'expression « dans toute procédure » retrouvée à l'article 3 du Règlement vise la première étape d'une demande de réexamen), non pas d'application de la Loi. Il s'agit d'une question de droit laquelle ne relève de l'expertise du tribunal. C'est pourquoi la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte, tel que mentionné par le juge Evans dans McTague c. Canada (Procureur général), [2000] 1 C.F. 647 au para. 41 (1re inst.):
Le fait qu'il s'agisse d'une question d' « interprétation » indique que la norme de contrôle de la décision correcte est appropriée parce que la décision a valeur de précédent et que les aptitudes d'interprétation d'un tribunal sont importantes pour l'obtention du « meilleur » résultat. À l'inverse, une question qui, au-delà des faits de l'espèce, a peu ou pas d'importance, sera généralement considérée comme une question d'application et fera l'objet de retenue judiciaire parce qu'une décision sur celle-ci nécessite une évaluation de ces faits; or, un tel exercice relève du domaine d'expertise du tribunal et n'exige pas la dépense des ressources de la Cour aux fins de l'établissement de la décision « correcte » .
[21] La demanderesse soumet que la procédure du TACRA en matière de réexamen est incompatible avec le paragraphe 28(1) de la Loi et plus particulièrement l'article 3 du Règlement.
[22] Bien que l'article 44 de la Loi prévoit que le TACRA peut établir des règles régissant sa procédure et ses travaux, et qu'il soit raisonnable pour ce dernier d'établir des règles visant à alléger sa procédure, ces règles doivent être établies en conformité avec le Règlement. L'article 3 du Règlement prévoit que le demandeur a le droit de présenter des arguments oraux dans toute procédure visée par la loi. Une demande de réexamen constitue-t-elle une procédure?
[23] Le professeur Driedger résume avec concision le principe d'interprétation qui est généralement accepté aujourd'hui. Il écrit:
[TRADUCTION] Aujourd'hui il n'y a qu'un seul principe ou solution: il faut lire les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la loi, l'objet de la loi et l'intention du législateur.
Elmer A. Driedger, Construction of Statutes, 2e éd., Toronto, Butterworths, 1983, à la p. 87 .
[24] Ce passage a été cité à de nombreuses reprises par les tribunaux, plus récemment par la Cour suprême du Canada dans Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42 au para. 26.
[25] Cette méthode d'interprétation, dite moderne ou téléologique, se retrouve codifiée à l'article 12 de la Loi d'interprétation, L.R.C. 1985, c. I-21 qui dispose comme suit:
| Principe et interprétation
12. Tout texte est censé apporter une solution de droit et s'interprète de la manière la plus équitable et la plus large qui soit compatible avec la réalisation de son objet. |
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Enactments deemed remedial
12. Every enactment is deemed remedial, and shall be given such fair, large and liberal construction and interpretation as best ensures the attainment of its objects. |
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[26] Le mot « procédure » , ou « proceeding » en anglais, n'est pas défini dans la Loi ou le Règlement. En l'absence de définition il est utile de référer aux définitions que l'on retrouve dans les dictionnaires spécialisés.
[27] Le Black's Law Dictionnary, 7e éd., définit « proceeding » , comme suit:
1. The regular and orderly progression of a lawsuit, including all acts and events between the time of commencement and the entry of judgment. 2. Any procedural means for seeking redress from a tribunal or agency. 3. An act or step that is part of a larger action.
[28] The Dictionary of Canadian Law, 2e éd., définit « Proceedings » comme suit (définition qui se retrouve dans l'affaire Thomson Newspapers Ltd. v. Canada (Director of Investigation & Research, Restrictive Trade Practices Commission) (1990), 29 C.P.R. (3e) 97 à la p. 137):
[...] should be given a large and liberal interpretation so as to cover any kind of proceeding, whether adjudicative or investigative. This would be consistent with the principle of Charter interpretation that we construe rights guaranteed in the Charter so as to provide maximum protection to the citizen [...].
[29] À mon avis, une interprétation libérale et généreuse est conforme à l'intention du législateur qui indique à l'article 3 de la Loi que les dispositions de la présente Loi ainsi que des Règlements afférents établissant la compétence du tribunal et lui conférant des pouvoirs et fonctions, doivent s'interpréter de façon large compte tenu des obligations que le peuple et le gouvernement du Canada reconnaissent avoir à l'égard de ceux qui ont si bien servi leur pays et des personnes à leur charge.
[30] D'ailleurs, le législateur a pris le soin de spécifier que l'article 3 ne s'applique pas à une demande d'allocation de commisération au paragraphe 34(1) de la Loi. Cette exception figure dans une liste close. Ceci laisse entendre que l'article 3 s'applique pour toute autre procédure en vertu de la Loi.
[31] À la lumière des principes d'interprétation mentionnés ci-dessus et de l'examen de la Loi et du Règlement, je suis d'avis qu'en employant l'expression « dans toute procédure » à l'article 3 du Règlement, le législateur avait l'intention d'y inclure « l'étape du triage » prévue par le tribunal en matière de demande de réexamen. Le demandeur avait l'opportunité de présenter des arguments oraux avant que le TACRA ne prenne quelque décision qui affecte ses droits.
[32] Cette interprétation est conforme à l'interprétation donnée par mon collègue le juge Teitelbaum dans l'affaire George Edward MacKay c. Attorney General of Canada (1997), 129 F.T.R. 286, qui affirme:
[...] This restriction on the availability of an oral hearing flies in the face of Article 3 of the Regulations. Article 3 of the Regulations states that "in any proceeding under the Act" [my emphasis], it is at the applicant's choosing whether he or she proceeds by personal appearance and oral submissions.
[...] There is no suggestion in the Regulations that oral submissions are granted only after an initial screening for relevancy. Indeed, Subsection 28(1) of the Veterans Review and Appeal Board Act is to a similar effect and states, "Subject to subsection (2), an appellant may make a written submission to the appeal panel or may appear before it, in person or by representative and at their own expense, to present evidence and oral arguments".
MacKay, supra au para 40. [emphase dans l'original].
[33] Le tribunal a donc commis une erreur de droit en refusant à la demanderesse l'opportunité de présenter ses arguments conformément à l'interprétation large que doit recevoir l'article 3 du Règlement.
[34] En conséquence, la demande de contrôle judiciaire est accueillie. La décision du tribunal est annulée et le dossier est retourné à un comité de réexamen nouvellement constitué pour être entendu en conformité avec les motifs de la présente décision. Le tout sans frais.
« Danièle Tremblay-Lamer »
J.C.F.C.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1922-01
INTITULÉ : THÉRÈSE F. GAGNÉ
Demanderesse
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
Défendeur
- et -
LE TRIBUNAL DES ANCIENS COMBATTANTS
(RÉVISION ET APPEL)
Intervenant
LIEU DE L'AUDIENCE : Fredericton (Nouveau-Brunswick)
DATE DE L'AUDIENCE : le 17 juin 2002
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE : L'HONORABLE JUGE TREMBLAY-LAMER
DATE DES MOTIFS : le 25 juin 2002
COMPARUTIONS :
Me Charles C. Duguay POUR LA DEMANDERESSE
Aucune comparution POUR LA DÉFENDERESSE
Me André G. Richard POUR L'INTERVENANT
Me Rob Burnett
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Me Charles C. Duguay
Charlottetown (IPE) POUR LA DEMANDERESSE
Morris Rosenberg
Sous-procureur général du Canada
Halifax (N.-É.) POUR LA DÉFENDERESSE
Stewart McKelvey Stirling Scales
Moncton (N.-B.) POUR L'INTERVENANT