T-722-96
Entre :
C. JUSTIN GRIFFIN,
requérant,
- et -
SA MAJESTÉ LA REINE,
intimée.
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE WETSTON
Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire d'une décision du comité de révision de la sélection (le comité) de la Commission nationale des libérations conditionnelles (la Commission) en date du 26 février 1996, de ne pas accorder au requérant une entrevue en vue de sa nomination comme commissaire à temps partiel.
L'article 103 de la Loi sur le système correctionnel et la liberté sous condition, L.R.C. (1985), ch. C-44.6 (la Loi) confère au gouverneur en conseil le pouvoir de nommer, sur la recommandation du ministre, les membres à plein temps et à temps partiel qui composeront la Commission nationale des libérations conditionnelles. Tous les postes vacants sont annoncés dans la Gazette du Canada, Partie I. Le président de la Commission soumet une liste des candidats au ministre qui, à son tour, fait ses recommandations au gouverneur en conseil.
L'article 103 de la Loi dispose comme suit :
Est maintenue la Commission nationale des libérations conditionnelles, composée d'au plus quarante-cinq membres à temps plein et d'un certain nombre de membres à temps partiel, nommés dans les deux cas par le gouverneur en conseil à titre inamovible et sur la recommandation du ministre pour un mandat maximal respectif de dix et trois ans.
Un comité de révision de la sélection de la Commission fait la sélection initiale des candidats. Le comité discute des candidatures avec le président et une liste de candidats est établie aux fins des entrevues. Une liste de candidats est ensuite préparée à l'intention du ministre. Après la tenue des entrevues avec ces candidats, les recommandations sont envoyées au ministre et au Cabinet du Premier ministre pour examen. Le ministre soumet ensuite une liste finale au Cabinet en vue des nominations à la Commission.
En 1995, le requérant a répondu à une annonce parue dans la Gazette du Canada concernant un poste à temps partiel à la Commission dans les régions de l'Ontario et du Québec. L'annonce énonçait les qualités des «personnes choisies» et indiquait en outre qu'elle avait pour but de permettre au gouverneur en conseil de trouver des personnes qualifiées, mais que le recrutement ne se limitait pas à cette seule façon de procéder. Le requérant a été prié d'indiquer son expérience au regard des critères énumérés dans l'annonce, notamment son expérience du système de justice pénal, plus particulièrement en ce qui concerne la mise en liberté sous condition, le travail dans la collectivité, l'interprétation et l'application des textes de loi, et la connaissance des rôles et des responsabilités des membres de la Commission nationale des libérations conditionnelles. On indiquait en outre que la connaissance des deux langues officielles était souhaitable. Voici le texte de l'annonce :
AVIS DE POSTES VACANTS
COMMISSION NATIONALE DES LIBÉRATIONS CONDITIONNELLES
Membres à temps partiel - Région de l'Ontario, Région du Québec
La Commission nationale des libérations conditionnelles (CNLC) est un organisme administratif autonome. Elle est chargée de rendre des décisions au sujet de la libération conditionnelle de détenus gardés dans des pénitenciers fédéraux ou dans des établissements provinciaux ou territoriaux où il n'y a pas de commission des libérations conditionnelles. La CNLC est aussi habilitée à octroyer la réhabilitation à d'ex-délinquants qui sont devenus des citoyens respectueux de la loi.
Lieu :Région de l'Ontario : Kingston (Ontario) - postes à temps partiel
Région du Québec : Montréal (Québec) - postes à temps partiel
Les personnes choisies recherchent l'excellence dans le domaine correctionnel, plus particulièrement en ce qui concerne la mise en liberté sous condition, et possèdent les connaissances, les capacités et les qualités personnelles énumérées ci-après :
Connaissances ou, de préférence, expérience concernant :
-le système de justice pénale, plus particulièrement en ce qui concerne le domaine correctionnel et la mise en liberté sous condition;
-le travail dans la collectivité;
-l'interprétation et l'application des textes de loi touchant la CNLC (incluant la Loi sur le système correctionnel et la liberté sous condition et ses Règlements et la Loi sur le casier judiciaire) ainsi que le devoir d'agir équitablement;
-les rôles et les responsabilités des membres de la Commission.
Capacités :
-excellente capacité d'analyse;
-capacité de faire la synthèse rapide des renseignements pertinents touchant les cas examinés;
-capacité de rédiger d'une manière claire, concise et précise;
-capacité de mener efficacement des entrevues;
-capacité de gérer son temps et de fixer des priorités avec efficacité;
-capacité de s'acquitter d'une lourde charge de travail et de fonctionner dans un environnement stressant.
Qualités personnelles :
-adaptabilité et souplesse;
-savoir travailler efficacement à la fois de façon autonome et en équipe;
-discrétion dans l'utilisation de renseignements de nature très délicate;
-respect des différences culturelles, raciales, sexuelles, etc.
Les personnes retenues pour la Section d'appel seront principalement appelées à réviser, par voie d'étude sur dossier, des décisions rendues en matière de libération conditionnelle afin de s'assurer qu'elles soient (sic) justes et équitables et soient conformes aux textes de loi ainsi qu'aux politiques et procédures de la Commission.
La connaissance des deux langues officielles est souhaitable.
Toutes les demandes seront traitées de façon confidentielle.
Cette annonce paraît dans la Gazette du Canada afin de permettre au gouverneur en conseil de trouver des personnes qualifiées pour ces postes. Cependant, le recrutement ne se limite pas à cette seule façon de procéder.
Veuillez vous assurer que votre curriculum vitae ou votre lettre de demande d'emploi répondent aux critères susmentionnés et faites parvenir le tout, au plus tard le 18 décembre 1995, à l'adresse suivante...
Le requérant a transmis son curriculum vitae en français et a souligné qu'il avait quinze ans d'expérience concernant le système de justice pénal, ainsi qu'un diplôme en droit. Il avait déjà envoyé une version anglaise plus détaillée de son curriculum vitae à la Commission et croyait que celle-ci avait conservé cette version et qu'elle tiendrait également compte des renseignements qui y étaient énoncés. Les compétences du requérant incluaient treize ans d'expérience au Service correctionnel du Canada, une participation à des groupes communautaires, une formation en droit et une connaissance pratique des deux langues officielles.
Le 26 février 1996, le requérant a été informé qu'il n'avait pas été retenu aux fins de l'entrevue. Il semble que, vers le 5 janvier 1995, le requérant ait déjà été choisi pour une entrevue; toutefois, après une conférence téléphonique avec les membres du comité, y compris avec le président, son nom a été rayé de la liste d'entrevue. Le requérant prétend qu'en raison de rapports antérieurs entre lui-même et le président du comité, il y a eu partialité dans la sélection effectuée ou, à tout le moins, il y a une crainte raisonnable de partialité. Le requérant demande maintenant le contrôle de la décision du comité de ne pas le convoquer en entrevue.
Le requérant soulève au moins quatre questions dans sa demande de contrôle judiciaire :
1.La décision du comité de ne pas le convoquer en entrevue est-elle assujettie au contrôle judiciaire prévu à l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale?
2.Dans l'affirmative, devait-on faire preuve d'équité à l'endroit du requérant et le ministre a-t-il contrevenu à cette obligation?
3.Si aucune obligation d'équité procédurale ne s'applique, les mesures prises par le gouvernement dans l'annonce des postes vacants ont-elles pu créer chez le requérant une attente légitime le portant à croire qu'il serait convoqué à une entrevue?
4.Le comité de sélection a-t-il fondé sa décision sur une conclusion de fait erronée tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il était saisi?
Analyse
En vertu de l'article 18.1, la Cour fédérale a une large compétence en matière de contrôle judiciaire : Gestion Complexe Cousineau (1989) Inc. c. Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux) (1995), 125 D.L.R. (4th) 559 (C.A.F.).
Aux termes de l'article 103, le gouverneur en conseil a le plein pouvoir discrétionnaire de nommer les membres sur la recommandation du ministre. Le rôle du ministre est exposé dans la Loi. L'article 105 de la Loi énonce certaines des qualités générales que les membres de la Commission devraient posséder; toutefois, la Loi n'énonce aucune procédure que le ministre devrait suivre pour sélectionner ou recommander les membres éventuels de la Commission. Bien que le rôle du ministre soit obligatoire, la méthode qu'il utilise pour identifier, sélectionner et recommander au Cabinet les membres n'est exposée ni dans la Loi ni dans les règlements.
En l'espèce, le requérant ne conteste pas le pouvoir du gouverneur en conseil de nommer les membres, ni le pouvoir de décision du ministre au niveau de la recommandation des candidats, mais plutôt la décision du comité de sélection établi par le ministre. Par conséquent, la question initiale est de savoir si la décision du comité de ne pas accorder une entrevue au requérant est assujettie au contrôle judiciaire fondé sur l'article 18.1.
Un ministre n'est pas tenu, à strictement parler, d'exercer personnellement un pouvoir prévu par la Loi. Ce principe est énoncé dans la doctrine Carltona qui est analysée par David Mullan dans son ouvrage Administrative Law, 3e éd. (Toronto: Carswell, 1996), aux pages 190-191, dans les termes suivants :
[TRADUCTION]
Un ministre peut agir par l'entremise d'une personne responsable au sein de son ministère. Il ne s'agit pas à strictement parler d'une délégation, étant donné que la personne qui exerce le pouvoir agit au nom du ministre ou en tant que ministre. L'exercice du pouvoir par le représentant ministériel ne repose pas sur l'existence d'un texte d'autorisation officiel [...] Le ministre est comptable à l'assemblée législative, et non pas aux tribunaux, pour les mesures prises par ses subordonnés. La doctrine s'applique nécessairement aux fonctions d'origine législative qui sont conférées au gouverneur en conseil; celles-ci peuvent être exercées par le ministre compétent qui agit par l'entremise de ses subordonnés et qui fait une recommandation au gouverneur en conseil. Jusque là, toutes les obligations procédurales découlant de l'exercice de ce pouvoir peuvent être respectées au niveau ministériel ou administratif. [renvois omis]
En l'espèce, le comité a été nommé par le ministre pour procéder à l'identification et à la sélection initiale des candidats aux fins de l'entrevue. Cette nomination était manifestement dans les limites des pouvoirs du ministre et la fonction peut être considérée comme étant accessoire aux responsabilités de l'organisme : voir la Loi d'interprétation, alinéa 24(2)a). Je suis donc convaincu que le comité, en agissant au nom du ministre, était assujetti à la même obligation d'équité procédurale que le ministre lui-même. À cet égard, je suis d'avis que le décideur agissait en vertu d'un pouvoir d'origine législative et qu'il est donc assujetti au contrôle judiciaire prévu à l'article 18.1.
La Loi confère manifestement au ministre un très large pouvoir discrétionnaire pour décider de recommander au Cabinet les futurs membres à temps partiel de la Commission. Bien qu'il soit inutile de qualifier ce pouvoir de recommandation, il est plus que certainement de nature administrative. Dans l'arrêt Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui (n° 2) [1980] 1 R.C.S. 602, à la page 628, la Cour suprême du Canada déclare ce qui suit :
Une décision purement administrative, fondée sur des motifs généraux d'ordre public, n'accordera normalement aucune protection procédurale à l'individu, et une contestation de pareille décision devra se fonder sur un abus de pouvoir discrétionnaire.
Le requérant et le comité n'ont pas eu de rapports antérieurs dans le sens qu'un avantage préexistant lui a été retiré : Re Webb and Ontario Housing Corporation (1978), 93 D.L.R. (3d) 187 (C.A. Ont.). La nomination à la Commission nationale des libérations conditionnelles est une mesure fondée sur des motifs généraux d'ordre public, qui s'apparente à certains égards aux nominations judiciaires ou à des nominations à d'autres postes publics : A.G. (NSW) v. Quinn (1990), 93 A.L.R. 1 (H.C. of A.). À mon avis, la décision du ministre n'est assujettie à aucune protection procédurale en l'absence d'un abus de pouvoir discrétionnaire, notamment d'une mesure prise de mauvaise foi.
Le requérant allègue de plus une crainte raisonnable de partialité au motif qu'il a déjà menacé de poursuivre le Service correctionnel du Canada pour rupture de contrat et qu'il a communiqué son intention de le faire par écrit au directeur intérimaire de l'époque, M. Gibbs. M. Gibbs était le président du comité de sélection et a pris part à la sélection des candidats pour les postes de la Commission auxquels le requérant aspirait. Le présumé contrat au sujet duquel le requérant a menacé de poursuivre le Service correctionnel ne mettait pas en cause M. Gibbs, mais traitait plutôt des promesses faites par le prédécesseur de M. Gibbs au Service correctionnel du Canada. M. Gibbs a simplement été informé des intentions du requérant parce qu'il occupait le poste de directeur intérimaire au sein du ministère. Je ne crois pas que cela soit une preuve suffisante qui amènerait une personne raisonnablement bien informée à croire que le président était prévenu contre le requérant en l'espèce : Association des résidents du vieux Saint-Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170. Toutefois, le requérant n'a pas réussi à démontrer, à cet égard, que le comité avait agi de mauvaise foi.
Le requérant affirme également qu'il a droit à l'équité procédurale par suite d'une attente légitime. Une attente légitime est créée quand un représentant public amène une personne à croire qu'une décision touchant ses droits ne sera pas prise sans une forme quelconque d'audition, de procédure ou de consultation : voir Mullan, précité, page 214. Le requérant prétend que l'annonce a créé chez lui une attente légitime qui l'a porté à croire que les candidats possédant les qualités énoncées seraient convoqués à l'entrevue. Il soutient que, compte tenu de ses qualités, on aurait dû lui accorder une entrevue.
Je suis convaincu que l'annonce n'a pu d'aucune façon créer chez le requérant une attente légitime qu'il serait convoqué à l'entrevue. L'annonce indique clairement qu'il y a toute une série de qualités recherchées pour le poste de membre de la Commission. Toutefois, il est tout aussi clair que bon nombre des qualités qui sont énumérées sont de nature subjective et que le comité doit exercer sa discrétion pour choisir les candidats qui seront convoqués en entrevue. Le ministre n'a pas affirmé que tous les candidats possédant les qualités énumérées seraient interviewés; il a tout simplement indiqué qu'ils seraient considérés comme des «personnes choisies». À mon avis, une telle affirmation ne peut donner lieu à l'attente légitime mentionnée par le requérant.
Le requérant allègue également que le dossier révèle une erreur qui a été commise de façon absurde ou arbitraire sans tenir compte des éléments dont le comité était saisi. Plus particulièrement, le «tableau du processus de sélection des candidats pour les postes à la Commission» indique que le requérant a travaillé au Service correctionnel du Canada comme agent de gestion des cas de 1980 à 1983. En fait, le requérant a occupé ce poste de 1980 à 1993, soit pendant treize ans et non trois.
Je suis convaincu qu'il y a eu une erreur dans ce document, mais je ne peux en venir à la conclusion que cette erreur a été commise de façon absurde ou arbitraire sans tenir compte des éléments existants. Bien que l'intimée n'ait fourni aucune explication pour justifier cette erreur, le curriculum vitae du requérant, dont était également saisi le comité, indiquait les dates exactes et a été examiné par le comité de sélection avant que celui-ci fasse ses recommandations. Cette erreur est insuffisante pour justifier l'annulation de la décision de ne pas lui accorder une entrevue.
En conclusion, je suis d'avis que la décision de ne pas convoquer le requérant en entrevue ne peut être annulée. Il s'agit d'une décision discrétionnaire fondée sur des motifs généraux d'ordre public qui ne peut être annulée que s'il y a eu un abus de pouvoir discrétionnaire, notamment une mesure prise de mauvaise foi. Le requérant n'a pas démontré l'existence de tels motifs. Il n'a pas non plus établi l'existence d'autres motifs justifiant l'annulation de la décision.
Par conséquent, la demande de contrôle judiciaire est rejetée.
H. Wetston
Juge
Toronto (Ontario)
le 20 mars 1997
Traduction certifiée conforme
François Blais, LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
Avocats et procureurs inscrits au dossier
N° DU GREFFE :T-722-96
INTITULÉ DE LA CAUSE :C. JUSTIN GRIFFIN
- et -
SA MAJESTÉ LA REINE
DATE DE L'AUDIENCE :LE 13 JANVIER 1997
LIEU DE L'AUDIENCE :TORONTO (ONTARIO)
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
PRONONCÉS PAR : LE JUGE WETSTON
DATE :LE 20 MARS 1997
ONT COMPARU :
C. Justin Griffin
86 rue Park Nord
Brantford (Ontario)
N3R 4K1
Téléc. : (519) 753-3048
pour le requérant
Claire le Riche
pour l'intimée
PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER :
C. Justin Griffin
pour le requérant
George Thomson
Sous-procureur général du Canada
pour l'intimée
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
N° du greffe :T-722-96
Entre :
C. JUSTIN GRIFFIN,
requérant,
- et -
SA MAJESTÉ LA REINE,
intimée.
MOTIFS DE L'ORDONNANCE