Date : 20040407
Dossier : T-262-02
Référence : 2004 CF 540
ENTRE :
RON J. McMAHON
demandeur
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
LES FAITS
[1] Le point soulevé dans cette demande de contrôle judiciaire est celui de savoir s'il convient de voir l'expression d'une obligation, et non d'une faculté, dans le mot « doit » ou dans l'indicatif présent, au vu des circonstances de cette affaire, dans laquelle le surintendant des faillites (le surintendant) n'a pas rendu une décision à l'intérieur du délai prévu par le texte applicable.
[2] Le paragraphe 14.02(5) de la Loi sur la faillite et l'insolvabilité (la LFI) prévoit que la décision du surintendant, rendue et remise conformément au paragraphe 14.02(4), est assimilée à celle d'un office fédéral et comme telle est soumise au pouvoir d'examen et d'annulation prévu par la Loi sur les Cours fédérales.
[3] Le paragraphe 14.02(4) est ainsi rédigé :
| (4) La décision du surintendant est rendue par écrit, motivée et remise au syndic dans les trois mois suivant la clôture de l'audition, et elle est publique. [Non souligné dans l'original]
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(4) The decision of the Superintendent after a hearing referred to in subsection (1), together with the reasons therefor, shall be given in writing to the trustee not later than three months after the conclusion of the hearing, and is public. [emphasis mine]
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[4] Le surintendant est un fonctionnaire nommé à titre amovible par le gouverneur en conseil. Il a pour mandat de surveiller l'administration de tous les actifs auxquels s'applique la LFI et, à ce titre, il réglemente les activités des syndics de faillite auxquels il délivre des licences.
[5] En application du paragraphe 14.01(1) de la LFI, si, après avoir enquêté sur la conduite d'un syndic, il semble au surintendant que le syndic ne remplit pas adéquatement ses fonctions ou a été reconnu coupable de mauvaise administration d'un actif, le surintendant peut annuler ou suspendre la licence du syndic, ou soumettre sa licence aux conditions ou restrictions qu'il estime indiquées, ou ordonner au syndic de rembourser à l'actif toute somme qui en a été soustraite en raison de sa conduite.
[6] Cependant, la LFI prévoit, en son paragraphe 14.02(1), que, avant de prendre de telles mesures disciplinaires, le surintendant doit envoyer au syndic un avis écrit et motivé de la mesure qu'il entend prendre et lui donner la possibilité de se faire entendre.
[7] Le demandeur est un syndic licencié selon la LFI. Sa gestion d'un actif a été l'objet d'une enquête, puis d'un rapport présenté au Bureau du surintendant par une analyse principale des affaires disciplinaires.
[8] L'avis prévu par le paragraphe 14.02(1) lui a été envoyé, et une audience a été tenue par le surintendant en personne durant trois jours, à la fin de février et au début de mars 2001.
[9] Le demandeur et l'analyste principale des Affaires disciplinaires étaient représentés par des avocats devant le surintendant. Dans la procédure introduite devant moi, le procureur général du Canada représentait l'enquêteur, c'est-à-dire l'analyste principale des Affaires disciplinaires.
[10] Le surintendant n'a communiqué sa décision que le 18 janvier 2002, c'est-à-dire environ sept mois après l'échéance fixée par le paragraphe 14.02(4).
[11] Le surintendant a décidé de suspendre la licence du demandeur à titre de syndic pour une période de deux mois. Il n'a pas conclu que le demandeur avait détourné des fonds. Il a plutôt estimé que le demandeur avait mal géré des fonds en fidéicommis. Le surintendant n'a pas expliqué, dans ses motifs écrits datés du 18 janvier 2002, pourquoi il lui avait fallu dix ou onze mois pour rendre sa décision, et il n'a pas non plus produit d'affidavit dans la présente instance.
[12] Jusqu'à l'issue de cette demande de contrôle judiciaire, le demandeur, avec l'accord du surintendant, a continué d'exercer ses fonctions de syndic de faillite.
ANALYSE
[13] La Loi d'interprétation du Canada prévoit, en son article 28, que l'obligation s'exprime essentiellement par l'indicatif présent du verbe porteur de sens principal ou par des verbes comportant cette notion, mais il est établi de longue date par la jurisprudence que, dans certains cas, l'indicatif présent exprime une directive, auquel cas l'inobservation n'entraînera pas invalidité.
[14] L'application de ce principe en droit canadien remonte au moins à l'arrêt rendu par le Conseil privé dans l'affaire Montreal Street Railway Co. v. Normandin, [1917] A.C. 170, un précédent mentionné par la Cour suprême du Canada dans le Renvoi concernant les droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721, et appliqué récemment par la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt McCain Foods Ltd. c. Canada (Office national des transports), [1993] 1 C.F. 583 et dans l'arrêt Chemins de fer nationaux du Canada c. Ferroequus Railway Co., [2002] CAF 193.
[15] Ce principe d'interprétation des lois a aussi été appliqué dans plusieurs décisions rendues par diverses cours supérieures provinciales, par exemple l'affaire Rahman c. College & Assn. of Respiratory Therapy (2001), 32 Admin. L.R. (3d) 25, et l'affaire Re Metropolitan Toronto Board of Police Commissioners v. Metropolitan Toronto Police Association (Unit B) et al. (1973), 37 D.L.R. (3d) 487 (C. div. Ont.).
[16] L'approche préconisée dans l'arrêt Normandin, précité, est une approche contextuelle qui requiert d'examiner dans chaque cas l'objet du texte législatif.
[17] Sir Arthur Channell écrivait ensuite :
[traduction] Lorsque les dispositions d'un texte législatif se rapportent à l'accomplissement d'un acte public et que la nullité dont seraient frappés les actes accomplis en violation de cette obligation entraînerait de graves inconvénients ou une injustice pour des personnes qui n'ont aucun pouvoir sur ceux à qui incombe l'obligation, et lorsque ladite nullité des actes en question ne ferait pas prévaloir la volonté du législateur, alors il est d'usage de considérer les dispositions du texte comme des dispositions directives seulement, dont la violation, bien que sujette à sanctions, ne rendra pas invalides les actes accomplis. [Non souligné dans l'original]
[18] Il est intéressant de noter que l'arrêt Normandin, précité, ne concernait pas le dépassement d'un délai imposé par la loi à un tribunal administratif (comme c'était le cas dans l'arrêt McCain Foods, précité), mais plutôt la violation d'une disposition législative qui imposait au shérif l'obligation de tenir à jour les listes de jurés.
[19] L'objet d'un texte législatif expliquera souvent pourquoi, dans certains cas, l'emploi de l'indicatif présent ou du mot « doit » sera interprété par les tribunaux comme une obligation et, dans d'autres cas, comme une autorisation ou une faculté.
[20] Par exemple, dans l'arrêt Ottawa-Carleton (Municipalité régionale) c. Canada (Commission de l'emploi et de l'immigration), [1986] A.C.F. n ° 556, la Cour d'appel fédérale examinait une disposition qui obligeait un employeur demandant une réduction des taux de prime à déposer une demande auprès de la Commission dans un délai de 90 jours après que la Commission avait envoyé par la poste à l'employeur la demande de renouvellement.
[21] Le juge Hugessen, alors juge de la Cour d'appel fédérale, avait exprimé l'avis que « tenter de considérer comme étant directive plutôt qu'impérative l'exigence selon laquelle une demande doit être déposée dans un certain délai rend en fait cette exigence vide de sens et la fait disparaître complètement de la mesure législative » . Il a pris acte des cas où l'indicatif présent ou le mot « doit » avait été interprété comme un tour directif seulement. Selon lui, une telle interprétation « a toujours été... dans des situations où le défaut d'agir dans le délai fixé pourrait avoir des conséquences regrettables, non pas tant pour celui qui agit que pour un tiers innocent » . Il a ajouté qu'il ne connaissait « aucun arrêt... qui ait décidé qu'un délai apparemment impératif fixé pour la revendication d'un droit par un requérant est simplement directif » .
[22] Les parties s'accordent pour dire que les dispositions de la LFI qui concernent les syndics, et notamment celles qui se rapportent aux licences, ont pour objet de protéger l'intérêt public en s'assurant que les syndics de faillite, qui accomplissent d'importantes tâches publiques liées à l'administration des actifs des faillis, agissent conformément aux règles. Dans l'affaire Friedman & Friedman Inc. c. Canada (Surintendant des faillites), [2001] A.C.F. n ° 124, le juge Dubé écrivait :
¶ 25 En considération du droit exclusif d'exercer la profession de syndic de faillite, ce dernier doit faire preuve du plus haut degré de professionnalisme et d'intégrité dans l'administration d'une faillite. Le syndic doit se conformer à des normes élevées de déontologie, lesquelles s'avèrent d'une grande importance pour le maintien de la confiance du public dans la mise en application de la Loi.
¶ 26 C'est dans le cadre de ce rôle de surveillance et de protection de l'intérêt public que le surintendant détient son pouvoir de mener des enquêtes sur la conduite de tout syndic et de prendre les sanctions disciplinaires qui s'imposent lorsqu'un syndic ne remplit pas adéquatement ses fonctions, n'observe pas les instructions du surintendant relatives à l'administration de l'actif, ou lorsqu'il est dans l'intérêt de la justice de le faire (alinéa 5(3)e) de la Loi).
[23] De même, la juge Tremblay-Lamer, dans l'affaire Groupe G. Tremblay Syndics Inc. c. Canada (Surintendant des faillites), [1997] 2 C.F. 719, écrivait ce qui suit, au paragraphe 83 :
¶ 83 Les articles 14.01, 14.02 et 14.03 de la LFI font partie d'un ensemble de dispositions qui ont essentiellement pour objet la surveillance de l'administration et de la conduite des syndics. En autorisant une telle surveillance de la part du surintendant, le législateur cherche avant tout à protéger les tiers, qu'ils soient débiteurs ou créanciers. La nature du rôle qu'exercent les syndics rend nécessaire l'existence de telles règles. En effet, ceux-ci agissent à titre de fiduciaires et, à ce titre, comme nous l'avons vu, ils sont chargés de l'administration des biens appartenant à autrui. Pour cette raison, les devoirs et obligations des syndics de faillite constituent un domaine largement réglementé. Ils sont sujets à de constantes vérifications, au moyen desquelles le surintendant s'assure de leur intégrité.
[24] Manifestement, l'audience tenue par le surintendant en vertu de l'article 14.02 de la LFI est une audience disciplinaire entreprise après enquête et rapport sur la manière dont un syndic s'était acquitté de ses fonctions.
[25] Souvent, les lois qui régissent des activités prévoient des délais à l'intérieur desquels l'organe de réglementation doit agir. Tel est le cas de plusieurs lois provinciales qui réglementent les professions.
[26] Par exemple, dans l'affaire Teskey c. Law Society of British Columbia (1990), 71 D.L.R. (4th) 531 (C.S. C.-B.), le tribunal était saisi de la violation d'une disposition de la Legal Professions Act, qui obligeait les membres du conseil général du Barreau à revoir dans un délai de 30 jours la décision du comité de discipline. Dans l'affaire Rahman, précitée, le tribunal examinait une disposition selon laquelle une audience devait débuter au plus tard 90 jours après la date à laquelle l'affaire avait été soumise à un comité d'examen des compétences. Dans l'affaire Carlin c. Registered Psychiatric Nurses' Assn. of Alberta (1996), 39 Admin. L.R. (2d) 177 (C.B.R. Alb.), il s'agissait de la violation de la même exigence administrative.
[27] Après avoir lu ces précédents ainsi que d'autres qui m'ont été signalés par les deux avocats, il m'apparaît que les tribunaux ont recensé les principaux facteurs suivants pour savoir si dans un cas donné, il convient d'attribuer un caractère simplement directif, et non impératif, au présent de l'indicatif ou au mot « doit » :
(1) L'obligation qui est accomplie est-elle une obligation de nature publique?
(2) Où réside l'équilibre des inconvénients ou des préjudices? et
(3) Le texte prévoit-il une sanction en cas d'inobservation?
[28] Les deux parties ont reconnu que le surintendant accomplissait une obligation publique et que la LFI ne prévoyait aucune sanction contre le surintendant s'il ne rendait pas une décision dans le délai de trois mois.
[29] L'argumentation s'est concentrée sur le préjudice subi par les parties - qui pâtirait le plus si la décision était annulée parce qu'elle n'avait pas été rendue dans un délai de trois mois, les services d'exécution du Bureau du surintendant des faillites, ou le demandeur?
[30] J'observe que ni l'une ni l'autre des parties - l'enquêteur ou le demandeur - n'avaient un quelconque droit de regard sur la date à laquelle le surintendant allait rendre sa décision. Je trouve cependant troublant que le surintendant n'ait pas expliqué dans ses motifs pourquoi il lui avait fallu si longtemps pour rendre sa décision.
[31] Je suis d'avis que le demandeur n'a guère été lésé par l'absence d'une décision du surintendant dans le délai imparti.
[32] Pour le demandeur, le préjudice n'a été qu'un report dans le temps. Il a continué d'exercer ses fonctions de syndic pendant que le surintendant délibérait. Il n'a pas donné à entendre que son cabinet avait subi un préjudice financier ou que sa réputation avait été ternie par la décision tardive du surintendant.
[33] J'admets cependant que le demandeur a dû vivre une situation stressante pour avoir attendu si longtemps une décision qui le concernait. Cependant, je refuse de croire qu'il pouvait espérer légitimement ne pas être suspendu après la période de trois mois au cours de laquelle le surintendant devait rendre sa décision.
[34] Par ailleurs, si cette décision est annulée parce que le surintendant n'a pas rendu sa décision motivée à l'intérieur du délai de trois mois, l'intérêt public dans la bonne administration des dispositions disciplinaires de la LFI relatives aux syndics sera compromis. De plus, ainsi que le disait la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Chemins de fer nationaux du Canada, précité, il n'y a aucun avantage à obliger le surintendant à refaire son travail.
[35] L'avocat du demandeur a tenté de minimiser le préjudice pour l'intérêt public si la décision est annulée, en faisant valoir que le surintendant pourrait sanctionner le demandeur par d'autres moyens qu'une suspension de sa licence. Le surintendant pourrait imposer au syndic des mesures conservatoires selon l'article 14.03. Je n'accepte pas cet argument.
[36] À mon avis, ajouter foi à cet argument entraverait indûment la fonction disciplinaire dont est investi le Bureau du surintendant des faillites, qui, à la suite de l'enquête et du rapport, a jugé nécessaire, eu égard aux circonstances, d'appliquer les sanctions disciplinaires prévues par l'article 14.01 plutôt que de recourir aux mesures conservatoires prévues par l'article 14.03 de la LFI.
[37] L'avocat du demandeur s'est fondé sur l'arrêt rendu par la Cour d'appel du Manitoba dans l'affaire Re Vialoux and Registered Psychiatric Nurses' Assn. of Manitoba (1983), 2 D.L.R. (4th) 187. Dans cette affaire, la Cour d'appel du Manitoba avait jugé que le délai accordé par la loi au comité de discipline pour la tenue d'une enquête devait être strictement observé. À mon avis, ce précédent peut être écarté ici, parce qu'il ne faisait pas intervenir l'analyse de l'arrêt Normandin préconisée par la Cour d'appel fédérale, et aussi parce que la Cour d'appel du Manitoba avait jugé, au vu des faits, que les droits de M. Vialoux devaient l'emporter sur le préjudice appréhendé pour l'intérêt public.
[38] L'avocat du demandeur a aussi invoqué la décision Carlin, précitée. Ce précédent n'a aucune application ici. Il ressort clairement de sa lecture que la procédure tout entière était, pour une diversité de raisons, entachée de nullité depuis son introduction.
[39] L'avocat du demandeur a plaidé la doctrine de la conformité substantielle. Il a fait valoir qu'en retardant sa décision de sept mois, le surintendant n'avait pas montré une conformité substantielle à la loi au point de le soustraire aux conséquences de son manquement.
[40] À mon avis, la doctrine de la conformité substantielle n'intervient pas directement dans l'analyse de l'arrêt Normandin. Elle est cependant indirectement prise en compte dans l'appréciation des préjudices ou des inconvénients subis par les parties.
[41] Finalement, l'avocat du demandeur a fait valoir que l'article 187 de la LFI donnait peut-être au tribunal de la faillite le pouvoir, sur demande, de proroger le délai de trois mois fixé au paragraphe 14.02(4). L'avocat n'a pas suffisamment développé cet argument pour me permettre de statuer sur le point soulevé.
[42] Pour tous ces motifs, cette demande de contrôle judiciaire est rejetée. Il n'est pas adjugé de dépens.
[43] Je voudrais ajouter que le résultat de ce contrôle judiciaire ne donne pas au surintendant le loisir de rendre des décisions selon le paragraphe 14.02(4) en ignorant le délai de trois mois. Le surintendant est nommé à titre amovible, et l'accomplissement de sa charge est sujet à l'examen du gouverneur en conseil.
« François Lemieux »
Juge
OTTAWA (ONTARIO)
le 7 avril 2004
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-262-02
INTITULÉ : RON J. MCMAHON et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : VANCOUVER (C.-B.)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 17 FÉVRIER 2004
MOTIFS DE L'ORDONNANCE: LE JUGE LEMIEUX
DATE DES MOTIFS : LE 7 AVRIL 2004
COMPARUTIONS :
H.C. Ritchie Clark, c.r. POUR LE DEMANDEUR
Glen Rosenfeld POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
H.C. Ritchie Clark, c.r.
Devlin Jensen
2550 - 555, rue Hastings ouest
Vancouver (C.-B.) V6B 4N5
(604) 684-2550 POUR LE DEMANDEUR
Morris A. Rosenberg
Sous-procureur général du Canada
Ministère de la Justice
POUR LE DÉFENDEUR