Date : 20040811
Dossier : T-414-03
Référence : 2004 CF 1107
Ottawa (Ontario), le 11 août 2004
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE JOHANNE GAUTHIER
ENTRE :
1018025 ALBERTA LTD.
O/A GRANDE PRAIRIE HEALTH AND HOME CARE
demanderesse
- et -
LE MINISTRE DE LA SANTÉ
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
(i) La demanderesse vend des produits de soins à domicile et de soins de santé, c'est-à-dire des équipements médicaux tels que fauteuils roulants, aides à la marche, etc. Ses activités consistent à vendre et à prendre en charge les produits en question chez les particuliers ou dans des établissements dispensant des soins de longue durée. Son siège se trouve à Grande Prairie, en Alberta.
(ii) Le défendeur, conformément aux pouvoirs généraux que lui confère la Loi sur le ministère de la Santé, L.C. 1996, article 8, et conformément à la Loi canadienne sur la santé, L.R.C. 1985, chapitre C-6, et en accord avec la politique sur la santé des Indiens, adoptée par le Cabinet en 1979, et avec le mandat révisé de 1997 en la matière, a institué le Programme des services de santé non assurés (le programme), destiné à procurer aux membres inscrits admissibles des Premières nations et aux Inuits et Innus reconnus les produits et services sanitaires médicalement requis qui ne sont pas dispensés par d'autres régimes fédéraux, provinciaux, territoriaux ou privés d'assurance-maladie. Les produits et services en question comprennent entre autres les fournitures et appareils médicaux (les FAM). Les articles couverts par le programme varient selon la province, en raison de différences dans les niveaux de protection offerts par les divers programmes provinciaux d'assurance-maladie. En Alberta, par exemple, un nombre beaucoup plus élevé de FAM sont garantis par le programme, alors que ces mêmes articles seraient garantis en Ontario par le régime provincial.
(iii) La First Canadian Health Management Corporation (la FCHMC) administre la facturation et les décaissements au nom de Santé Canada. Elle traite toutes les réclamations présentées par les fournisseurs de services enregistrés.
(iv) Pour qu'un bénéficiaire admissible puisse se prévaloir du programme sans frais, un fournisseur doit avoir un numéro de fournisseur de services, qui lui est délivré après conclusion d'une entente appelée « Accord d'approvisionnement en produits pharmaceutiques et en fournitures et appareils médicaux » (l'Accord) avec la FCHMC.
(v) Le 3 février 2003 ou vers cette date, au moment d'acquérir l'entreprise de la demanderesse, son nouveau propriétaire a demandé un numéro de fournisseur de services en déposant une demande d'enregistrement à Ottawa[1]. Jusqu'alors, la demanderesse n'avait pas été un fournisseur de services enregistré pour le programme.
(vi) Le 11 février 2003, la demanderesse était informée que sa demande d'enregistrement ne pouvait pas être acceptée parce que le programme était géré au niveau régional et parce qu'un moratoire avait été décrété sur la délivrance de nouveaux numéros de fournisseurs de service en Alberta, à la suite de vérifications financières qui avaient révélé l'existence de plusieurs problèmes avec les fournisseurs de services enregistrés de cette région.
(vii) Nombre des problèmes recensés durant lesdites vérifications, qui avaient débuté en avril 2000, semblent ne pas avoir été résolus, et le directeur des Services non assurés de la région de l'Alberta a donné oralement une directive selon laquelle aucun nouveau fournisseur de FAM ne serait enregistré tant que ne seraient pas délivrées au niveau national une nouvelle trousse d'information pour les fournisseurs de services et de nouvelles directives applicables à la gestion du programme des FAM.
(viii) La demanderesse sollicite le contrôle judiciaire de ce refus de Santé Canada d'étudier au fond sa demande d'enregistrement.
POINTS LITIGIEUX
(ix) La demanderesse soulève les points suivants :
(i) La décision de rejeter sa demande d'enregistrement au seul motif qu'il existait un moratoire constitue une restriction indue du pouvoir discrétionnaire du représentant du ministre.
(ii) La décision est manifestement déraisonnable parce qu'elle repose sur un facteur hors de propos ou parce qu'elle a été prise au mépris d'un facteur pertinent. En effet, puisque la demanderesse est l'unique fournisseur de certains équipements médicaux disposant d'un magasin situé au nord d'Edmonton, la décision n'a pu être prise dans le respect de l'objet principal du programme, qui est l'accessibilité des bénéficiaires aux services en question.
(iii) La décision reposait sur une politique discriminatoire, et donc une politique illégale et abusive. En effet, le moratoire autorisait la délivrance de nouveaux numéros de fournisseurs de services aux pharmaciens et aux personnes faisant l'acquisition de l'entreprise d'un fournisseur de FAM qui avait déjà un numéro de fournisseur de services.
(x) Selon la demanderesse, la décision a été prise au mépris du devoir d'équité du défendeur, un devoir qui obligeait le défendeur à examiner au fond sa demande d'enregistrement.
(xi) Le défendeur a soulevé une question préjudicielle. Il affirme que ce n'est pas lui, mais le Procureur général du Canada, qui devrait apparaître comme défendeur et que l'intitulé devrait être modifié en conséquence. Aucune raison particulière n'a été avancée au soutien de cet argument. La demanderesse n'a pas fait opposition. Cependant, eu égard à l'article 303 des Règles de la Cour fédérale (1998), DORS/98-106, et modifications, et puisque la demanderesse sollicite une ordonnance enjoignant au défendeur d'examiner au fond sa demande d'enregistrement, la Cour n'est pas convaincue qu'une substitution soit justifiée.
(xii) Le défendeur dit aussi que la Cour ne peut revoir la politique à l'origine du refus d'accepter la demande d'enregistrement de la demanderesse, parce que cette politique n'est pas la décision qui fait l'objet de la présente demande de contrôle judiciaire.
ANALYSE
La décision contestée
(xiii) Il ressort clairement de l'avis de demande que la demanderesse a contesté le refus de Santé Canada d'accepter sa demande d'enregistrement à cause de la politique sous-jacente qui faisait obstacle à l'évaluation de la demande au fond. Rien n'empêche la contestation indirecte d'une politique à l'origine d'une décision. Cependant, comme nous l'enseigne l'arrêt Carpenter Fishing Corp. c. Canada, [1998] 2 C.F. 548 (C.A.F.), au paragraphe 29, la Cour doit prendre soin d'appliquer la bonne norme de contrôle à la politique en question car cette politique peut appeler davantage de retenue que la décision qui est directement contestée.
(xiv) En tout état de cause, comme je l'expliquerai plus loin dans les présents motifs, la Cour estime que, en l'espèce, un seul décideur est intervenu dans le refus de la demande d'enregistrement présentée par la demanderesse en vue d'obtenir un numéro de fournisseur de services. Il ne s'agissait pas de la personne qui avait examiné la demande ou qui avait informé la demanderesse que sa demande ne serait pas étudiée davantage ni acceptée. C'est la personne qui a décidé de geler temporairement l'application du programme à de nouveaux fournisseurs de FAM jusqu'à ce que des directives adéquates soient adoptées et qu'une nouvelle trousse à l'usage des fournisseurs de services soit préparée.
(xv) L'extrait suivant du contre-interrogatoire de Loretta Bellerose, la directrice du programme en Alberta, montre clairement que personne n'avait dans son service le pouvoir d'accepter ni même d'étudier cette demande.
[traduction]
Pour l'instant, notre politique, me semble-t-il, si vous voulez l'appeler ainsi, n'est certainement pas un document écrit - les instructions que j'ai reçues de mon directeur, c'est qu'aucun nouveau numéro de fournisseur de services n'est donné à personne. Absolument personne. Et nous n'avons approuvé aucun nouveau numéro pour de nouveaux candidats. C'est la directive actuelle en ce qui concerne le programme.
(xvi) Me fondant sur la décision rendue dans l'affaire David Hunt Farms Ltd. c. Canada (Ministre de l'Agriculture), [1994] A.C.F. n ° 314 (QL)[2], j'arrive à la conclusion que la personne qui a étudié la demande d'enregistrement n'avait aucune décision à prendre. Lors du dépôt de la demande, le programme avait effectivement été modifié pour autant que soient concernés les nouveaux privilèges de facturation pour les fournisseurs de FAM, de telle sorte qu'aucun nouveau fournisseur de FAM, telle la demanderesse, ne pouvait obtenir un numéro d'enregistrement.
(xvii) Comme la même formule de demande d'enregistrement était également utilisée par les pharmaciens pour obtenir un numéro de fournisseur de services, et par les personnes faisant l'acquisition de l'entreprise d'un fournisseur de services enregistré, il fallait néanmoins examiner la demande pour savoir si elle était ou non assujettie au moratoire.
(xviii) La demanderesse a tenté d'écarter l'application du précédent constitué par l'affaire David Hunt, précitée, en disant que, dans cette affaire-là, la politique avait été instituée par le ministre et qu'elle reposait sur des facteurs pertinents. En d'autres termes, elle était légale.
(xix) Si la décision d'imposer un moratoire était illégale, le refus de la demande d'enregistrement sera annulé. Mais, s'intéressant uniquement pour l'instant à l'argument de la demanderesse selon lequel la personne qui a examiné sa demande a commis une erreur sujette à révision en restreignant son pouvoir discrétionnaire par une application aveugle de cette politique, la Cour doit conclure que, lorsqu'on n'a aucun pouvoir, on ne saurait restreindre le pouvoir en question. L'argument de la demanderesse sur ce point n'est donc pas fondé.
(xx) Comme je l'ai dit, cette conclusion ne règle pas la question, car, comme ce fut le cas dans l'affaire David Hunt, précitée, il faut s'assurer que la décision administrative qui a conduit au refus de la demande a été prise validement.
(xxi) Les parties ont toutes deux utilisé l'expression « décision de principe » pour évoquer la décision du directeur des Services non assurés de la région de l'Alberta d'imposer ce moratoire.
(xxii) S'il s'agit effectivement d'une décision de principe, alors les deux parties affirment alors qu'elle ne sera sujette à révision que sur les moyens exposés dans l'arrêt Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2, à savoir les moyens suivants : la décision a-t-elle été prise de bonne foi[3], s'accordait-elle, le cas échéant, avec les principes de justice naturelle, et s'en est-on rapporté à des facteurs hors de propos ou étrangers à l'objet du texte législatif? La demanderesse n'a allégué aucun manquement à la Charte.
(xxiii) Cependant, eu égard au témoignage de Mme Loretta Bellerose mentionné au paragraphe 15, il est bien possible que cette directive orale ne soit qu'une décision de gestion, qui serait alors soumise à la norme de la décision manifestement déraisonnable, par simple application de l'approche pragmatique et fonctionnelle.
(xxiv) Comme je l'ai dit, aucune disposition législative particulière ne s'applique à ce programme. Il n'est pas contesté que le directeur des Services non assurés de la région de l'Alberta est chargé de l'application du programme dans sa région et qu'il répond expressément de son administration financière et de la bonne gestion des fonds publics qui lui sont alloués. Aucune clause privative n'est donc applicable à cette décision. Les deux parties reconnaissent que la décision d'imposer un moratoire supposait l'examen des divers objectifs stratégiques de Santé Canada, et une évaluation de la nécessité de protéger l'intérêt public en veillant au bon emploi des fonds publics. La Cour n'a pas une connaissance spécialisée de ces aspects. Eu égard à l'ensemble des facteurs, la décision appelle le niveau le plus élevé de retenue.
(xxv) Le défendeur fait valoir que, en tant que décision de principe, l'imposition de ce moratoire n'est assujettie à aucun devoir d'équité parce qu'aucun devoir du genre n'est expressément imposé par une loi. On pourrait donc avancer que la qualification de la décision comme décision de principe ou comme simple décision de gestion revêt peut-être une certaine importance pour la résolution de ce point.
(xxvi) Cependant, en l'espèce, une telle qualification ne revêt aucune importance car, après application des cinq facteurs exposés dans l'arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, je suis d'avis que le contenu du devoir d'équité imposé au directeur des Services non assurés de la région de l'Alberta était très limité. À mon avis, il n'y a pas eu manquement ici au devoir d'équité.
(xxvii) Comme je l'ai dit, la décision dont il s'agit ici procédait clairement de préoccupations administratives et politiques. Dans la mesure où le programme n'est régi par aucune disposition législative, il n'existe aucune disposition conférant un droit d'appel. Comme l'a indiqué Loretta Bellerose, il n'existait qu'un recours politique.
(xxviii) La demanderesse n'est pas un bénéficiaire du programme, mais une tierce partie qui revendique un privilège de facturation directe pour améliorer ses perspectives commerciales. Selon Loretta Bellerose, les bénéficiaires pouvaient acheter leurs approvisionnements auprès de fournisseurs de services non enregistrés, mais il leur fallait alors les payer et en demander eux-mêmes le remboursement[4]. La Cour reconnaît que l'imposition de ce moratoire a une incidence économique sur les activités de la demanderesse, mais la preuve de l'importance relative d'une telle incidence est pure conjecture. Dans son affidavit, M. Christopherson, qui a acquis la demanderesse en février 2003, dit que, eu égard à son expérience antérieure de vendeur dans le domaine, les ventes de fournitures médicales dans le cadre du programme représentent environ 20 p. 100 des ventes totales d'équipements du genre au nord d'Edmonton. Sur ce seul fondement, il croit que la demanderesse pourrait augmenter notablement ses ventes.
(xxix) Néanmoins, et en dépit de ce qui précède, la demanderesse n'avait pas, avant l'intervention de M. Christopherson, été enregistrée dans le programme et, lors de l'acquisition de l'entreprise par M. Christopherson, le moratoire était en vigueur. Que pouvait légitimement espérer la demanderesse? Il n'est pas établi que le défendeur a fait des promesses particulières à la demanderesse.
(xxx) D'ailleurs, il ne s'agit pas ici d'un cas où la demanderesse a fait valoir qu'elle aurait dû être consultée avant l'imposition du moratoire, ou quelque chose du genre. Ce qu'elle affirme, c'est que l'équité elle-même exigeait que sa demande d'enregistrement soit évaluée au fond.
(xxxi) Il n'est pas contesté que, dans les cas qui le justifient, le ministre et ses représentants ont le pouvoir d'imposer un moratoire.
(xxxii) Ainsi, quelle que soit la manière dont on applique ou évalue les cinq facteurs de l'arrêt Baker, et quel que soit l'exact contenu du devoir d'équité, je suis d'avis que la notion d'équité en tant que telle ne pouvait pas forcer le décideur à revoir au fond la demande d'enregistrement présentée par la demanderesse.
(xxxiii) Cela étant dit, un seul point demeure. La décision d'imposer ce moratoire est-elle abusive ou irrationnelle parce qu' (i) elle n'a pas tenu compte de la nécessité de rendre le programme plus accessible aux bénéficiaires, en particulier dans la région située au nord d'Edmonton, et (ii) elle établit une discrimination qui favorise les pharmaciens et les nouveaux propriétaires de fournisseurs de services déjà enregistrés.
(xxxiv) La demanderesse dit que le défendeur et ses représentants ont de larges pouvoirs, mais que ces pouvoirs doivent être exercés pour favoriser les objets des politiques de Santé Canada et pour répondre aux besoins des bénéficiaires du programme. Plus précisément, elle dit que l'objectif premier du programme est d'améliorer l'accessibilité de ses bénéficiaires à ces services non assurés. Par conséquent, l'imposition d'un moratoire qui s'applique sans égard aux besoins particuliers de la région où se trouve un candidat à l'enregistrement est abusive.
(xxxv) Il n'est pas fatal pour une décision de principe que certains facteurs hors de propos soient pris en compte; ce n'est que lorsqu'une telle décision repose entièrement ou principalement sur des facteurs hors de propos qu'elle devient contestable. « Il n'appartient pas à la Cour de dire si une décision est sage ou non » (Association canadienne des importateurs réglementés c. Canada (Procureur général) (C.A.), [1994] 2 C.F. 247, à la page 260, et aussi l'arrêt Carpenter Fishing, précité, au paragraphe 13 ci-dessus). À mon avis, ce propos s'applique aussi aux décisions de gestion soumises à un contrôle selon la norme de la décision manifestement déraisonnable.
(xxxvi) Il n'est pas contesté que le défendeur et ses préposés devaient veiller à ce que seules les réclamations valides soient payées selon le programme et à ce que les documents pertinents soient retenus pour faciliter les vérifications. Il s'agit là d'une nécessité pour l'administration de tout programme gouvernemental financé par les contribuables canadiens.
(xxxvii) La preuve est sans équivoque. Le moratoire a été imposé en raison de certains doutes sur les fournisseurs de FAM.
(xxxviii) Comme les fournisseurs de FAM ne relèvent pas d'un organisme professionnel semblable au Collège des pharmaciens de l'Alberta, organisme qui pourrait indépendamment examiner et dissiper les doutes semblables à mesure qu'ils surgissent, Santé Canada devait le faire lui-même en établissant des directives plus détaillées et en préparant des trousses d'information pour lesdits fournisseurs.
(xxxix) Les responsables du programme en Alberta ont décidé de suspendre toute nouvelle attribution de privilèges de facturation à de nouveaux fournisseurs de FAM au lieu, par exemple, de suspendre la totalité du programme en ce qui concerne les FAM, ce qui sans aucun doute aurait gravement nui aux bénéficiaires.
(xl) La décision reposait principalement sur un facteur pertinent, et il n'appartient pas à la Cour de se demander s'il existait ou non une solution encore meilleure.
(xli) Le défendeur dit que sa politique n'est pas discriminatoire, et cela parce qu'elle empêche l'enregistrement de tous les nouveaux fournisseurs de FAM.
(xlii) Le défendeur aurait pu décréter que les nouveaux propriétaires d'un fournisseur de services enregistré existant conserveraient le numéro existant de fournisseur de services. Il a décidé d'établir un système plus transparent et d'exiger qu'un nouvel accord soit conclu avec les nouveaux propriétaires et qu'un nouveau numéro soit donné. Mais les conditions qui s'appliquent au transfert d'un enregistrement existant ne changent pas le principe selon lequel aucun nouveau service de FAM n'est ajouté au programme.
(xliii) S'agissant des pharmaciens, ainsi que l'indique le titre lui-même de l'accord, ils entrent dans une catégorie distincte de fournisseurs. D'abord, ils relèvent d'un organe de régulation. Il est évident aussi que les pharmaciens sont des participants essentiels du programme pour d'autres services assurés et qu'ils disposent d'un système perfectionné de gestion des réclamations, qui fonctionne même en temps réel (en ligne).
(xliv) La preuve selon laquelle un pharmacien pourrait utiliser son numéro de fournisseur de services pour vendre des FAM est quelque peu hypothétique, mais, même si la Cour devait présumer aux fins de la présente affaire qu'une discrimination est exercée ici en faveur des pharmaciens, je suis d'avis que, eu égard aux pouvoirs très étendus conférés au ministre et à ses représentants, une telle discrimination dans l'établissement de catégories de fournisseurs ne constitue pas en soi un abus de pouvoir (Sunshine Village Corporation c. Parcs Canada, 2004 CAF 166; [2004] A.C.F. 756 (QL)).
(xlv) La Cour n'est pas convaincue que l'établissement de diverses catégories de fournisseurs faisant une distinction entre les pharmaciens et les fournisseurs de FAM tels que la demanderesse soit manifestement déraisonnable.
(xlvi) Eu égard aux circonstances de la présente affaire, la demande de contrôle judiciaire doit être rejetée.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
[1] La demande de contrôle judiciaire est rejetée, avec dépens.
« Johanne Gauthier »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-414-03
INTITULÉ : 1018025 ALBERTA LTD. O/A GRANDE PRAIRIE HEALTH AND HOME CARE c. LE MINISTRE DE LA SANTÉ
LIEU DE L'AUDIENCE : EDMONTON (ALBERTA)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 10 FÉVRIER 2004
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : LA JUGE GAUTHIER
DATE DES MOTIFS : LE 11 AOÛT 2004
COMPARUTIONS :
Elizabeth A. Johnson POUR LA DEMANDERESSE
Tracy J. King POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Ackroyd, Piasta, Roth & Day LLP POUR LA DEMANDERESSE
1500 - 10665, avenue Jasper nord-ouest
Edmonton (Alberta) T5J 3S9
Morris Rosenberg POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada
Edmonton (Alberta) T5J 3Y4
[1] On ne sait trop si la présente demande a été envoyée à la FCHMC ou à Santé Canada, à Ottawa. L'affidavit de Mark Christopherson parle uniquement d'Anita Furino, à Ottawa (paragraphes 12 à 14). Il semble cependant que c'est Santé Canada qui, au niveau régional, se charge de la sélection et de l'approbation de telles demandes. (Page 7, lignes 1 à 8 de la transcription du contre-interrogatoire de Loretta Bellerose.)
[2] Jugement confirmé par la Cour d'appel fédérale, 1994 A.C.F. n ° 677 (C.A.F.) (QL). L'autorisation de pourvoi devant la Cour suprême du Canada a été rejetée.
[3] Aucune mauvaise foi n'est alléguée dans la présente affaire.
[4] Page 6, lignes 20 à 26 de la transcription du contre-interrogatoire de Loretta Bellerose.