Date : 20010813
Dossier : T-1915-99
Référence neutre : 2001 CFPI 876
ENTRE :
JOHN HERBERT ROCKE ROBERTSON
demandeur
- et -
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE LEMIEUX :
INTRODUCTION
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire fondée sur l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, concernant une décision du ministre du Revenu national (ci-après le ministre), prise en vertu du paragraphe 220(3.1) de la Loi de l'impôt sur le revenu (la Loi), refusant à M. Robertson sa demande d'annulation des pénalités et intérêts autrement payables en vertu de la Loi pour les années d'imposition 1993 à 1996.
CONTEXTE
[2] Le demandeur est un avocat spécialisé dans les domaines de la petite entreprise, des testaments et successions depuis 1966. Il a été associé au cabinet Ferguson Gifford de 1973 à 1994, date à laquelle il a pris sa retraite pour des raisons des santé, ainsi que pour des problèmes d'ordre économique et d'autres difficultés liées à la société de personnes. Depuis mars 1999, il exerce sa profession au cabinet Aydin Bird. Quand il a quitté la société Ferguson-Gifford, il a été obligé d'inclure dans son revenu un pourcentage des travaux en cours[1] de la société de personnes qui à son avis constitue un revenu réputé. Ce pourcentage a été établi à environ 130 000 $.
[3] M. Robertson explique que bien qu'il n'ait rien perçu de ce pourcentage des travaux en cours, il a été autorisé à répartir le revenu réputé sur une période de trois ans, ce qui s'est traduit par un revenu imposable d'environ 42 000 $ par année.
[4] Le 18 novembre 1997, il a déposé une demande d'exonération en vertu des dispositions d'équité de la Loi. Il décrit ses difficultés dans les termes suivants :
[TRADUCTION]En raison d'une anomalie dans la Loi de l'impôt sur le revenu, j'ai dû payer des impôts de 43 792 $ pour l'année se terminant le 31 décembre 1996, sur un revenu de 54 000 $.
...En raison des impôts élevés établis pour 1995, je me suis endetté au maximum et après avoir emprunté 8 000 $ pour réduire mes impôts sur le revenu de 1996, je n'ai plus d'argent pour payer le solde actuel.
...Après plusieurs années de revers financiers, mon cabinet d'avocats s'est dissocié, tombant de 55 avocats à 17 avocats. J'ai quitté le cabinet en 1994, ce qui a entraîné l'ajout d'une somme de 127 914 $ à mon revenu imposable à titre de « travaux en cours » constituant un « revenu réputé » . Il s'agit d'un « revenu fictif » que je ne toucherai jamais et qui est une création artificielle de la Loi de l'impôt sur le revenu.
Comme j'ai emprunté jusqu'à la limite de ma capacité, je n'ai plus les moyens de rembourser à l'heure actuelle le solde des impôts sur le revenu. Dans l'état de mes éléments d'actif, ci-joint, vous verrez que j'ai des REER assez importants, mais ceux-ci ne devraient pas être encaissés parce que, comme je suis travailleur autonome, je n'ai pas d'autre pension de retraite et pourrais me retrouver dans une situation désespérée quand je serai vieux. Vous y verrez également un compte de capital avec le cabinet Ferguson Gifford au montant d'environ 112 000 $ qui, malheureusement, n'est qu'un élément d'actif « sur papier » sur lequel la société n'est tenue de me rembourser que 5 000 $ par année (et qui pourrait ne pas m'être payé du tout si le cabinet d'avocats fait faillite). Ce montant de 5 000 $ n'est pas versé comptant, mais est imputé par Ferguson Gifford aux frais généraux que je leur paie chaque année à titre d'avocat contractuel indépendant.
Malheureusement, j'ai également d'autres « revenus fictifs » , c'est-à-dire des revenus réputés sur un contrat de rente à versements invariables (qui a été utilisé pour répartir un gain en capital réalisé en 1981) ainsi que des intérêts sur mon compte de capital avec Ferguson-Gifford qui sont crédités au compte, mais qui ne me sont pas versés.
Dans les premières années où l'impôt à payer était important alors que mon revenu diminuait, j'ai réussi à payer mes impôts sur le revenu en vendant ma maison (en 1994) et en remboursant la majeure partie de mon autre dette. En avril 1997, j'ai de nouveau emprunté au maximum afin d'acheter un condominium (975 pieds carrés) et payer mes impôts sur le revenu. Je n'ai pas d'autres éléments d'actif à vendre.
Je souffre de problèmes [. . .], et j'avais l'intention de quitter le cabinet pour réduire mon temps de travail. Malheureusement, je suis forcé de travailler à plein temps afin de gagner un revenu de 54 000 $ (pour 1994, 1995 et 1996). Je ne m'attends pas à ce que ce revenu augmente de façon importante en 1997. Je n'ai pas d'autres sources de revenu, et je n'ai pas non plus de conjoint qui puisse apporter un deuxième revenu.
[...] Bien que je n'aie pas d'autres obligations financières à l'égard d'un conjoint, j'ai payé une pension à mes enfants pendant 20 ans et je continue de verser de l'argent à ma plus jeune fille qui fréquente à plein temps l'Université du Manitoba.
[5] Le demandeur a écrit au ministre le 2 juin 1998, le 30 septembre 1998 et en décembre 1998, demandant un accusé de réception pour sa demande.
[6] Le défendeur n'a pas accusé réception de cette demande avant le 16 décembre 1998. Le 3 février 1999, le défendeur a refusé la demande du demandeur fondée sur les dispositions d'équité. Voici le passage pertinent de cette décision :
[TRADUCTION]Après avoir examiné soigneusement votre situation financière, le ministère est d'avis que vous n'éprouvez pas de difficultés financières. Par conséquent, votre demande n'est pas visée par les dispositions législatives en matière d'équité. [Non souligné dans l'original.]
[7] M. Robertson a de nouveau écrit au défendeur le 8 février 1999 demandant à rencontrer un représentant pour expliquer sa demande en détail. Le défendeur a traité cette lettre comme un appel de sa décision fondée sur l'équité au premier palier et lui a demandé de fournir ses relevés bancaires et de carte de crédit depuis deux ans, ce qu'il a fait le 5 mars 1999.
[8] Le défendeur a rendu sa décision au second palier en refusant l'appel le 27 avril 1999. La décision se lit en partie comme suit :
[TRADUCTION]Votre dossier a été examiné à un second palier indépendant. Veuillez excuser le retard que nous avons mis à vous répondre, mais celui-ci a été rendu nécessaire pour effectuer un examen minutieux de votre demande fondée sur les dispositions d'équité de la Loi.
Votre demande s'appuyait sur deux motifs. Vous mentionniez en premier lieu que les pénalités et intérêts qui vous ont été imposés étaient le résultat de circonstances indépendantes de votre volonté. Le deuxième motif invoquait des difficultés financières. Voici la position du ministère sur ces questions.
Dans votre lettre datée du 18 novembre 1997, vous déclariez que vos dettes fiscales avaient été créées par suite d'une anomalie de la Loi de l'impôt sur le revenu. Veuillez prendre note que toute personne qui n'est pas d'accord avec une cotisation peut déposer un avis de contestation auprès du ministre du Revenu national. Les dispositions législatives en matière d'équité prévoient l'annulation des frais d'intérêt et de pénalité qui ont été imposés par suite d'une situation qui échappe à la volonté d'une personne. Le ministère a jugé que votre situation n'était pas sans recours, puisque vous pouviez vous pourvoir en appel.
Pour ce qui concerne vos présumées difficultés financières, un examen du revenu, des dépenses, des éléments d'actif et de passif de votre ménage ne fait pas ressortir l'existence de difficultés de ce genre. Vous avez la capacité de rembourser la dette, plus les pénalités et les intérêts courus étant donné que vous avez des éléments d'actif à liquider et des dépenses mensuelles discrétionnaires qui peuvent être réduites afin de diminuer vos dettes.
Pour ce qui est du temps qu'a mis le ministère à examiner votre demande au premier palier d'équité, le ministère pourrait être disposé à annuler les intérêts qui ont été imputés à votre compte pendant cette période. Toutefois, comme c'est le cas pour toutes les demandes fondées sur l'équité, toute annulation des pénalités ou des intérêts, ou des deux, est conditionnelle à l'acceptation par le ministère d'une proposition de calendrier de paiements acceptable pour rembourser la partie fiscale de la dette. Malheureusement, comme votre demande ne renfermait pas un calendrier de paiements raisonnable concernant la partie fiscale de votre dette, le ministère n'annulera aucune somme pour le moment. [Non souligné dans l'original.]
[9] Le 26 mai 1999, le demandeur a de nouveau demandé à rencontrer le défendeur afin de discuter de sa demande. M. William Corden, agent de perception employé par le défendeur, a communiqué avec lui. Bien que M. Corden ait informé le demandeur que sa demande ne serait pas étudiée plus avant, il a accepté de le rencontrer. Au cours de cette rencontre, le demandeur a été informé que, pour être considéré comme ayant des difficultés financières, il devait gagner un revenu annuel de 17 570 $.
QUESTION EN LITIGE
[10] Le défendeur s'est-il acquitté de son obligation d'agir équitablement en refusant d'exercer le pouvoir discrétionnaire qui lui est conféré au paragraphe 220(3.1) de la Loi ?
OBLIGATION D'AGIR ÉQUITABLEMENT
[11] L'affidavit joint au dossier du défendeur énonce le processus décisionnel relatif à une demande fondée sur l'équité. Les passages pertinents de l'affidavit sont les suivants :
[TRADUCTION]
Après avoir reçu la décision de l'ACDR, le contribuable peut déposer par écrit une demande d'équité au « second palier » , s'il n'est pas d'accord avec une décision prise par l'ACDR au premier palier.
Le dossier est alors confié à un agent de perception qui n'a pas participé à la décision au « premier palier » , dont le rôle est d'effectuer un examen complet du dossier à ce jour, y compris la demande du contribuable fondée sur l'équité. L'agent prépare un autre résumé du dossier, accompagné de sa recommandation d'approuver ou de refuser la demande du contribuable. Le dossier et le résumé, accompagnés de la recommandation, sont transmis à un comité d'équité composé d'un responsable de la perception qui n'a pas participé à l'étude au « premier palier » et du directeur adjoint, Perception des recettes, pour qu'une décision soit prise. [Non souligné dans l'original.]
[12] Le défendeur reconnaît qu'au premier palier la demande d'annulation présentée par M. Robertson a été examinée par un agent de perception dont la recommandation a été approuvée par un comité d'équité composé de deux responsables de perception : Diane Readman et Stan Thompson.
[13] Au second palier, le résumé et la recommandation ont été transmis à un comité d'équité composé de M. Vondette, responsable de la perception, et Stan Thompson, directeur adjoint intérimaire, Perception des recettes, et tous les deux ont approuvé la recommandation de refuser l'appel au second palier.
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES
[14] La disposition législative pertinente est rédigée dans les termes suivants :(3.1) Renonciation aux pénalités et aux intérêts
Le ministre peut, à tout moment, renoncer à tout ou partie de quelque pénalité ou intérêt payable par ailleurs par un contribuable ou une société de personnes en application de la présente loi, ou l'annuler en tout ou en partie. Malgré les paragraphes 152(4) à (5), le ministre établit les cotisations voulues concernant les intérêts et les pénalités payables par le contribuable ou la société de personnes pour tenir compte de pareille annulation.
ANALYSE
[15] Dans la décision Getson c. Canada (Procureur général), 2001 CFPI 550, j'ai conclu que les principes régissant l'exercice de l'autorité ministérielle conférée au paragraphe 220(3.1) de la Loi avaient été formulés par le juge Pratte dans l'arrêt Sa Majesté la Reine c. Barbara L. Barron et autre, (1997), 97 D.T.C. 5121 (C.A.F.), de la façon suivante :[...] il est peut-être utile de rappeler que le paragraphe 152(4.2) de la Loi de l'impôt sur le revenu confère un pouvoir discrétionnaire au ministre et que, à l'occasion d'une demande de contrôle judiciaire d'une décision prise en vertu d'un tel pouvoir, le rôle de la cour de révision ne consiste pas à exercer ce pouvoir à la place de son titulaire. La cour pourra intervenir et annuler la décision visée seulement si celle-ci a été prise de mauvaise foi, si l'instance décisionnelle a manifestement omis de tenir compte de faits pertinents ou tenu compte de faits non pertinents, ou si la décision est erronée en droit.
[16] Par conséquent, la présente Cour ne peut modifier la décision du ministre à moins qu'une erreur susceptible de contrôle ait été commise.
[17] Toutefois, à mon avis, le défendeur a manqué à son obligation d'agir équitablement quand il a contrevenu à ses propres règles internes dans la composition du comité d'appel au second palier.
[18] Le défendeur prétend que, bien que les circonstances aient fait que M. Thompson occupait le poste de directeur adjoint à titre intérimaire, Perception des recettes, au moment de l'examen au « second palier » , l'indépendance du processus de révision n'a pas été annulée étant donné que la demande a été examinée par deux agents de perception et deux autres responsables dans le cours du processus ordinaire d'examen fondé sur l'équité.
[19] Cet argument ne résiste pas à un examen détaillé. Le défendeur a établi une procédure précise pour évaluer une demande fondée sur l'équité. Il est manifeste que cette procédure a été conçue pour s'assurer que le même décisionnaire ne participe pas aux décisions prises au premier et au second palier. Malgré cette procédure, le défendeur a autorisé M. Thompson à participer non seulement à l'examen au premier palier, mais également à celui au second palier. Bien que M. Thompson ait occupé le poste de directeur adjoint à titre « intérimaire » , et non son poste d'attache de responsable de la perception, je suis convaincu que le défendeur n'a pas respecté sa propre procédure. Dans l'arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, Madame le juge L'Heureux-Dubé, dans son analyse des critères qui permettent à la Cour de déterminer si les procédures suivies respectent l'obligation d'équité, a déclaré ce qui suit : [L]'analyse des procédures requises par l'obligation d'équité devrait également prendre en considération et respecter les choix de procédure que l'organisme fait lui-même, particulièrement quand la loi laisse au décideur la possibilité de choisir ses propres procédures, ou quand l'organisme a une expertise dans le choix des procédures appropriées dans les circonstances : Brown et Evans, op. cit., aux pp. 7-66 à 7-70. Bien que, de toute évidence, cela ne soit pas déterminant, il faut accorder une grande importance au choix de procédures par l'organisme lui-même et à ses contraintes institutionnelles: IWA c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282, le juge Gonthier.
[20] En décidant s'il faut accueillir cette demande de contrôle judiciaire pour ce motif restreint, j'ai tenu compte du but manifeste de la règle interne et des valeurs que cette règle est censée communiquer au public.
[21] La règle interne qui a été enfreinte a pour but de démontrer au contribuable que le processus d'appel est authentique et efficace en ce qu'une personne qui a décidé de la demande d'annulation au premier palier ne peut siéger en appel de sa propre décision.
[22] En outre, en établissant cette procédure, bien qu'il n'ait pas tout à fait respecté les exigences de l'application de la doctrine des attentes légitimes, le défendeur avait l'intention qu'elle soit suivie afin de promouvoir sa politique d'équité.
[23] Pour ce qui est du redressement recherché, le demandeur a fait valoir que si j'autorisais la demande de contrôle judiciaire, je devrais ordonner au défendeur d'annuler les pénalités et les intérêts ou conserver ma compétence en exigeant du défendeur qu'il fasse rapport à la Cour après avoir terminé son réexamen. Je conviens avec le défendeur qu'il n'est pas en mon pouvoir d'accorder au demandeur ce genre de redressement.
[24] Le demandeur réclame également les dépens. Il n'a pas droit aux dépens parce qu'il ne les a pas engagés en retenant un avocat de l'extérieur. Il doit être considéré comme un plaideur se représentant lui-même (voir Davidson c. Canada (Solliciteur général), [1989] 2 C.F. 341 (C.A.). Il a droit cependant à ses débours.
[25] Pour tous ces motifs, la demande de contrôle judiciaire est accueillie, la décision au second palier est annulée. L'affaire est renvoyée pour réexamen au second palier par des personnes qui n'ont pas participé à l'étude de la question. Étant donné que le demandeur a formulé, devant la présente Cour, de nombreuses erreurs de fait et de compréhension concernant le processus d'examen au second palier qui a été infirmé, il doit avoir la possibilité de présenter des observations écrites pour traiter de ces points sans porter atteinte au droit du comité d'équité du second palier de lui accorder une entrevue si celui-ci le juge souhaitable.
[26] La présente demande de contrôle judiciaire est accueillie, et seuls les débours sont accordés au demandeur.
« François Lemieux » ____________________ J U G E
OTTAWA (ONTARIO)
le 13 août 2001
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL. L., trad. a.
Date : 20010813
Dossier : T-1915-99
OTTAWA (ONTARIO), LE LUNDI 31 AOÛT 2001
En présence de M. LE JUGE LEMIEUX
ENTRE :
JOHN HERBERT ROCKE ROBERTSON
demandeur
- et -
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
défendeur
ORDONNANCE
Pour les motifs énoncés ci-joints, la demande de contrôle judiciaire est accueillie, la décision prise au second palier est annulée. L'affaire est renvoyée pour réexamen au second palier par des personnes qui n'ont pas participé à l'étude de la question. Comme le demandeur a formulé, devant cette Cour, de nombreuses erreurs de fait et de compréhension concernant le processus d'examen au second palier qui a été infirmé, il doit avoir la possibilité de formuler des observations écrites pour traiter de ces points sans porter atteinte au droit du comité d'équité au second palier de lui accorder une entrevue si celui-ci le juge souhaitable.
La présente demande de contrôle judiciaire est accueillie, et seuls les débours sont accordés au demandeur.
J U G E
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL. L., trad. a.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1915-99
INTITULÉ DE LA CAUSE : John Herbert Rocke Robertson c. Le ministre
du Revenu national
LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (Colombie-Britannique)
DATE DE L'AUDIENCE : le 20 février 2001
MOTIFS DU JUGEMENT PAR LE JUGE LEMIEUX
DATE : le 13 août 2001
ONT COMPARU
John Herbert Rocke Robertson POUR LE DEMANDEUR
Susan Wong POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
John Herbert Rocke Robertson POUR LE DEMANDEUR
Vancouver (Colombie-Britannique)
Morris Rosenberg POUR LE DÉFENDEUR
Vancouver (Colombie-Britannique)
[1] Les travaux en cours sont un élément d'actif de la société de personnes qui sera facturé et perçu par les associés restants. Affidavit du demandeur, dossier du demandeur, onglet 3, page 2.