Date de publication :	Le 15 juillet 2022
Référence :	Bell Canada c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2022 TPEC 6
Numéro de dossier du TPEC :	0028-2020
Intitulé :	Bell Canada c. Canada (Environnement et Changement climatique)
Demanderesse :	Bell Canada
Défendeur :	Ministre de l’Environnement et Changement climatique du Canada
Objet de la procédure : Révision, au titre de l’article 15 de la Loi sur les pénalités administratives en matière d’environnement, LC 2009, c. 14, art 126, d’une pénalité infligée en vertu de l’article 7 de cette loi relativement à la violation de l’alinéa 3 a) du Règlement fédéral sur les halocarbures (2003), DORS/2003‑289, pris en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), LC 1999, c. 33.
Comparutions :
Parties			Avocats
Bell Canada			Stéphane Richer Julien Boudreault
Ministre de l’Environnement et Changement climatique du Canada			Benjamin Chartrand
DÉCISION RENDUE PAR :			PAUL DALY

 

Résumé

[1]          Bell Canada (la « demanderesse ») est propriétaire d’un bâtiment situé au 930, rue d'Aiguillon, à Québec. Ce bâtiment est équipé d’un système de climatisation, un des milliers de ces systèmes que possède la demanderesse partout au Canada. Vers la fin de mai 2019, il y a eu une fuite importante d’halocarbures de ce système. Un agent du Ministre de l’Environnement et Changement climatique Canada (le « Ministre ») a émis un procès-verbal à la demanderesse, alléguant une violation de l’alinéa 3 a) du Règlement fédéral sur les halocarbures (2003), DORS/2003-289 (le « Règlement »). Par l’entremise de ce procès-verbal, émis en vertu de la Loi sur les pénalités administratives en matière d'environnement, LC 2009, c 14, art 126 (la « LPAME »), la demanderesse s’est vu infliger une sanction administrative pécuniaire de 5 000 $, calculée selon les grilles d’analyse se trouvant dans le Règlement sur les pénalités administratives en matière d'environnement, DORS/2017-109 (le « RPAME »).

[2]          La demanderesse demande la révision du procès-verbal en soulevant des arguments tant de nature procédurale que substantive. En termes de procédure, la demanderesse reproche au Ministre de ne pas avoir spécifié dans le procès-verbal la vraie date de la fuite et soutient en outre que ce processus de révision doit se limiter à une évaluation de l’infraction telle que précisée dans le procès-verbal. En termes de substance, la demanderesse est d’avis que le contrôle continu du système est un élément nécessaire pour établir une violation de l’article 3 et, puisque la gestion du système était donnée à une tierce partie, la demanderesse ne peut être tenue responsable de la fuite. La demanderesse nous invite aussi à revoir nos décisions antérieures rendues par des réviseurs en lien avec les limites de la compétence des réviseurs saisis des demandes de révision en vertu de la LPAME, notamment quant à la discrétion du Ministre de donner des procès-verbaux. La demanderesse est d’avis que nous pouvons et devons accueillir une demande de révision lorsque les lignes directrices du Ministre indiquent qu’un avertissement (et non un procès-verbal) serait la sanction appropriée.

[3]          Quant à lui, le Ministre soutient que la demanderesse avait le contrôle continu du système au moment de la fuite ce qui suffirait, à établir la responsabilité de la demanderesse pour une violation de l’alinéa 3 a) du Règlement. Pour ce qui est de l’argument procédural, le Ministre est d’avis que nous ne devons pas lire le procès-verbal de façon formaliste et que le procès-verbal a fourni d’amples informations à la demanderesse, lui permettant de faire valoir une défense pleine et entière. Enfin, le Ministre pense qu’il n’y a pas lieu de revoir nos décisions antérieures en lien avec les limites de la compétence des réviseurs. 

[4]          Malgré les arguments étoffés de la demanderesse, nous sommes d’avis qu’il n’y a pas lieu d’accueillir sa demande de révision. D’abord, les arguments de nature procédurale ne justifient pas que nous accueillons la demande de révision. Pour ce qui est de la substance de la demande de révision, le Ministre s’est acquitté de son fardeau de démontrer, selon la prépondérance des probabilités, que la demanderesse a contrevenu à l’article 3 du Règlement. Enfin, bien que la demanderesse soulève de nouveaux arguments concernant notre compétence, nous ne voyons pas de motifs justifiant le renversement du courant jurisprudentiel voulant que nous ne puissions pas contrôler l’exercice de discrétion par le Ministre et ses agents en ce qui concerne la décision de donner ou non un procès-verbal. En effet, selon la LPAME, le rôle d’un réviseur est de vérifier si une violation a eu lieu et si le montant de la pénalité ainsi appliqué était exact.

[5]          À la suite de notre ordonnance interlocutoire Bell Canada c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2021 TPEC 3, la demanderesse a déposé certains documents sous scellé. À la demande du Tribunal et afin de respecter l’ordonnance de confidentialité, les parties ont été invité à identifier des passages de cette décision qui doivent être caviardés. 

Contexte

Contexte factuel

[6]          Les parties se sont entendues sur un exposé conjoint partiel des faits.

[7]          La demanderesse possède des équipements partout à travers le Canada, incluant près de 11 000 unités de climatisation et de réfrigération et près de 1 000 systèmes de protection contre les incendies répartis sur plusieurs centaines de sites dont le système de climatisation 03-004 (no de série 1410Q18246) (le « système ») du bâtiment situé au 930, rue d'Aiguillon, à Québec (le « bâtiment »).

[8]           En vertu d’une entente contractuelle avec Bell Canada, BGIS O&M Solutions (« BGIS ») a la responsabilité d’assurer l’entretien et, s’il y a lieu, la réparation du système afin de le maintenir en bon état de fonctionnement et de respecter la réglementation en vigueur.

[9]          Le 7 juin 2019, Bell Canada transmet au Ministre un avis écrit rapportant une fuite de 206,4 kg de HFC 134A sur le système en date du 28 mai 2019.

[10]       Cet avis déclenche une inspection du bâtiment par le Ministre pour s'assurer du respect des dispositions du Règlement.

[11]       Le 11 juin 2020, le Ministre transmet à la demanderesse le procès-verbal faisant l’objet de la présente procédure, alléguant que Bell Canada aurait contrevenu à l’article 3 du Règlement et lui infligent une sanction administrative pécuniaire de 5 000 $ en vertu de la LPAME.

[12]       Le 8 juillet 2020, la demanderesse dépose, auprès du réviseur-chef du Tribunal de la protection de l’environnement du Canada, une demande de révision des faits quant à la violation présumée, ainsi que de la sanction administrative pécuniaire lui ayant été imposée.

[13]       Même si les parties se sont entendues sur cet exposé conjoint des faits, il y a un désaccord concernant la date de la fuite. Celle-ci semble être survenue le 29 mai 2019 et non le 28 mai 2019. Cela étant, le fait qu’il y a eu une fuite importante d’halocarbures, soit plus de 200 kg, du système à la suite d’une rupture dans la tuyauterie n’a pas été remis en question.

Contexte jurisprudentiel

[14]       Il convient de décrire brièvement le contexte législatif et réglementaire de la demande de révision actuelle.

[15]       Par l’entremise de la LPAME et du RPAME, le législateur a créé un mécanisme pour sanctionner des violations des lois environnementales du Canada. Le Parlement avait comme objectif « d’établir, comme solution de rechange au régime pénal et comme complément aux autres mesures d’application des lois environnementales en vigueur, un régime juste et efficace de pénalités » (“to establish, as an alternative to the existing penal system and as a supplement to existing enforcement measures, a fair and efficient administrative monetary penalty system for the enforcement of the Environmental Acts”) (LPAME, art. 3).

[16]       Lorsqu’il est question d’une violation desdites lois environnementales (dont une liste exhaustive se trouve dans les annexes 1, 2 et 3 du RPAME), une personne désignée par le Ministre (LPAME, art. 6) peut donner un procès-verbal (RPAME, art. 2) à l’auteur présumé de la violation (LPAME, arts. 7, 10), si cette personne a des motifs raisonnables de croire qu’une violation a été commise (LPAME, art. 10). Le procès-verbal comprend une pénalité – une sanction administrative pécuniaire – qui est calculée conformément aux modalités établies par le RPAME : un montant de base ainsi que des montants supplémentaires pour facteurs aggravants, le cas échéant.

[17]       La personne, navire ou bâtiment visé par un procès-verbal peut en demander la révision en saisissant le réviseur-chef de sa demande dans les trente jours suivant la signification du procès-verbal (LPAME, art. 15). Le réviseur-chef, ainsi que tous les réviseurs exerçant des fonctions en vertu de la LPAME, est nommé en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999), LC 1999, c 33, arts. 243-255 (la « LCPE »).

[18]       Tant qu’une demande de révision n’est pas déposée, le Ministre peut annuler ou corriger un procès-verbal (LPAME, art. 16; BGIS O&M Solutions Inc. c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2021 TPEC 9, aux paragraphes. 80-87). Cependant, lorsque le réviseur-chef est saisi d’une demande de révision, la correction ou l’annulation d’un procès-verbal par le Ministre n’est plus possible.

[19]       Devant le réviseur-chef (ou, comme c’est le cas en l’espèce, devant le réviseur désigné par le réviseur-chef : LPAME, art. 17), le Ministre a le fardeau de démontrer, selon la prépondérance des probabilités, que la demanderesse a perpétré la violation (Voilà pourquoi la personne visée par le procès-verbal se décrit comme étant la demanderesse plutôt que la défenderesse aux fins de la demande de révision). L’objet du processus de révision est la responsabilité de la personne visée par le procès-verbal, « et non si une [pénalité] aurait également pu être infligée à une autre entité ayant également commis une violation » : 1952157 Ontario Inc. c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2019 TPEC 5, au paragraphe 39. Il incombe ainsi au réviseur saisi de la demande de révision de déterminer s’il est plus probable que non qu’une violation ait été commise (LPAME, art. 20(1) et (2)) et de vérifier que le montant de la sanction administrative pécuniaire applicable, le cas échéant, est exact (LPAME, art. 20(3)). Ce rôle circonscrit explique pourquoi une demande de révision doit spécifier si l’objet de la demande est une révision « du montant de la pénalité ou des faits quant à la violation présumée, ou des deux » (LPAME, art. 15).

[20]       Dans plusieurs de leurs décisions antérieures, des réviseurs saisis de demandes de révisions en vertu de la LPAME ont réitéré que, dans le cadre d’une demande de révision, le seul et unique rôle d’un réviseur est de déterminer si une violation a bel et bien été commise et, si oui, de s’assurer que le montant de la pénalité est exact. Afin d’exercer ce rôle, le réviseur détient certains pouvoirs lui permettant de contraindre une personne à comparaitre ou à produire des documents (LPAME, art. 19; BGIS O&M Solutions Inc. c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2021 TPEC 9).

[21]       Enfin, la LPAME et le RPAME érigent un régime de responsabilité absolue. Le Parlement a atteint cet objectif en spécifiant à l’article 11 de la LPAME que l’auteur présumé d’une violation « ne peut invoquer en défense le fait qu’il a pris les mesures nécessaires pour empêcher la violation ou qu’il croyait raisonnablement et en toute honnêteté à l’existence de faits qui, avérés, l’exonéreraient » (“A person, ship or vessel named in a notice of violation does not have a defence by reason that the person or, in the case of a ship or vessel, its owner, operator, master or chief engineer (a) exercised due diligence to prevent the violation; or (b) reasonably and honestly believed in the existence of facts that, if true, would exonerate the person, ship or vessel”). Ainsi, la défense de diligence raisonnable est exclue d’emblée. Les règles et principes de la common law continuent néanmoins de trouver application, mais seulement « dans la mesure de leur compatibilité avec » la LPAME (“to the extent that it [would be] not inconsistent with this Act”).

[22]       Comme le juge Dickson (comme il l’était à l’époque) a remarqué dans R. c. Sault Ste. Marie, [1978] 2 RCS 1299, à la page 1310, le résultat est la possibilité de « condamnation sur la simple preuve que le défendeur a commis l’acte prohibé qui constitue l’actus reus de l’infraction. Aucun élément moral n’est nécessaire. On ne peut plaider que l’accusé n’a commis aucune faute. Il peut être moralement innocent sous tous rapports et malgré cela être traité de criminel et puni comme tel ». Les commentaires de la Cour d’appel fédérale dans Doyon c. Canada (Procureur général), 2009 CAF 152 décrivent très bien ce contexte général:

[27]           En somme, le régime de sanctions administratives pécuniaires a importé les éléments les plus punitifs du droit pénal en prenant soin d’en écarter les moyens de défense utiles et de diminuer le fardeau de preuve du poursuivant. Une responsabilité absolue, découlant d’un actus reus que le poursuivant n’a pas à établir hors de tout doute raisonnable, laisse au contrevenant bien peu de moyens de disculpation.

[23]       Des conséquences importantes peuvent en découler, mais la volonté du Parlement à cet égard semble être claire, à tout le moins selon nos décisions antérieures : voir, à titre d’exemple, F. Legault c. Canada (Environnement et Changement climatique); R. Legault c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2021 TPEC 1.

Questions en litige

[24]       Premièrement, (a) est-ce qu’un procès-verbal émis en vertu de la LPAME doit identifier la date exacte d’une violation alléguée de l’alinéa 3 a) du Règlement, et (b) si le Ministre particularise la violation alléguée dans le procès-verbal, est-ce que le Ministre doit ainsi la prouver telle qu’alléguée?

[25]       Deuxièmement, est-ce que le Ministre a démontré, selon la prépondérance des probabilités, que la demanderesse a commis une violation de l’alinéa 3 a) du Règlement?

[26]       Troisièmement, est-ce que le Tribunal a la compétence de contrôler l’exercice de la discrétion du Ministre d’émettre un procès-verbal dans une situation où les lignes directrices ministérielles indiquent qu’une sanction administrative pécuniaire ne serait pas la sanction appropriée?

[27]       Quatrièmement, est-ce que le montant de la pénalité était exact?

Analyse et constations

Première question : (a) Est-ce qu’un procès-verbal émis en vertu de la LPAME doit identifier la date exacte d’une violation alléguée de l’article 3 du Règlement, et (b) Si le Ministre particularise la violation alléguée dans le procès-verbal, est-ce que le Ministre doit ainsi la prouver telle qu’alléguée?

[28]       Nous avons décrit cette question comme étant la première mais, bien entendu, il y a deux sous-questions, qu’il convient de traiter ensemble, parce que les enjeux soulevés sont intrinsèquement liés.

[29]       La demanderesse identifie deux problèmes avec le procès-verbal. Dans un premier temps, la date de la violation n’est pas exacte. Dans un deuxième temps, le procès-verbal aurait particularisé la violation alléguée, en spécifiant qu’il s’agissait d’avoir rejeté des halocarbures plutôt que d’avoir permis ou causé un rejet, et le Ministre est maintenant limité à démontrer que la demanderesse a rejeté des halocarbures pour que le Tribunal puisse confirmer la responsabilité de la demanderesse.

[30]       Commençons avec la LPAME, dont l’article 10(2) donne certaines balises concernant les procès-verbaux :

Tout procès-verbal mentionne les éléments suivants : a) le nom de l’auteur présumé de la violation; b) les faits pertinents concernant la violation; c) le montant de la pénalité relatif à la violation; d) la faculté qu’a l’auteur présumé de la violation d’en demander une révision, ainsi que le délai pour ce faire; e) les modalités de paiement de la pénalité; f) le fait que l’auteur présumé de la violation, s’il ne fait pas de demande de révision ou s’il ne paie pas la pénalité, est réputé avoir commis la violation et est tenu au paiement de cette pénalité.

The notice of violation must (a) name the person, ship or vessel that is believed to have committed the violation; (b) set out the relevant facts surrounding the violation; (c) set out the penalty for the violation; (d) inform the person, ship or vessel of their right to request a review with respect to the alleged violation or penalty, and of the period within which that right must be exercised; (e) inform the person, ship or vessel of the manner of paying the penalty set out in the notice; and (f) inform the person, ship or vessel that, if they do not pay the penalty or exercise their rights referred to in paragraph (d), they will be considered to have committed the violation and that they are liable for the penalty set out in the notice.

[31]       Le débat en l’espèce tourne autour de l’exigence que le procès-verbal comprenne les « faits pertinents concernant la violation ».

[32]       L’article 3 du Règlement se lit comme suit :

Il est interdit de rejeter un halocarbure — ou d’en permettre ou d’en causer le rejet — contenu, selon le cas : a) dans un système de réfrigération ou de climatisation, ou dans tout contenant ou dispositif complémentaire, sauf si le rejet se fait à partir d’un système à vidange qui émet moins de 0,1 kg d’halocarbure par kilogramme d’air vidangé dans l’environnement; b) dans un système d’extinction d’incendie ou dans tout contenant ou dispositif complémentaire, sauf pour lutter contre un incendie qui n’est pas allumé à des fins de formation ou si le rejet a lieu durant la récupération des halocarbures aux termes de l’article 7; c) dans un contenant ou du matériel servant à la réutilisation, au recyclage, à la régénération ou à l’entreposage d’un halocarbure.

No person shall release, or allow or cause the release of, a halocarbon that is contained in (a) a refrigeration system or an air-conditioning system, or any associated container or device, unless the release results from a purge system that emits less than 0.1 kg of halocarbons per kilogram of air purged to the environment; (b) a fire-extinguishing system or any associated container or device, except to fight a fire that is not set for training purposes, or unless the release occurs during the recovery of halocarbons under section 7; or (c) a container or equipment used in the reuse, recycling, reclamation or storage of a halocarbon.

[33]       On trouve ainsi dans la Partie « C » du procès-verbal (1) la date de la violation (le 28 mai), (2) l’heure de la violation (00:00), (3) le lieu de la violation (salle 601, 930 d'Aiguillon, Québec (Québec) système 03-004 (no. série 1410Q18246)), (4) la loi en vertu de laquelle le procès-verbal est donné (la LCPE, la loi-cadre du Règlement), (5) une description abrogée de la violation (« Rejeter un halocarbure contenu dans un système, contenant ou dispositif visé ou en permettre ou en causer le rejet »), (6) le type de violation (Type C, ce qui a des conséquences pour le calcul de la pénalité appropriée) et (7) une section intitulée « Autres faits pertinents ». Dans la section « Autres faits pertinents » se trouve une explication détaillée de l’enquête conduite par l’agente du Ministre.

[34]       Il est impossible de dire que le procès-verbal ne comprend pas les « faits pertinents concernant la violation », parce qu’il s’agit d’un document qui décrit en détail la perspective de l’agent du Ministre de ce qui s’est passé.

[35]       La demanderesse ne remet pas en question la conformité du procès-verbal avec les exigences de la LPAME. Elle s’accroche plutôt sur la date et une phrase se trouvant dans la section « Autres faits pertinents », soit « Le 28 mai 2019, le propriétaire du système n'a pas respecté l'interdiction de rejeter des halocarbures… ». Selon la demanderesse, il incombe au Ministre, dans le cadre d’une demande de révision, de démontrer (1) que la violation a eu lieu de la manière décrite dans le procès-verbal et (2) que la violation a eu lieu à la date en question.

[36]       La demanderesse s’appuie sur Sirois c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2020 TPEC 6, au paragraphe 37, où nous avons expliqué que le rôle d’un réviseur est circonscrit par la LPAME et est « essentiellement de vérifier si la violation telle qu’alléguée dans le procès-verbal a bel et bien été commise par le demandeur et que la pénalité, le cas échéant, a été calculée correctement ». Elle fait référence également à la décision de la Cour suprême du Canada dans R. c. Saunders, [1990] 1 RCS 1020. On y trouve la phrase suivante : « Il existe un principe fondamental en droit criminel que l'infraction, précisée dans l'acte d'accusation, doit être prouvée ». 

[37]       Nous ne sommes pas d’accord avec la demanderesse.

[38]       Tout d’abord, l’utilisation du mot « allégué » dans Sirois doit être comprise dans son contexte. De plus, le procès-verbal n’est pas assimilable à un acte d’accusation, puisque nous sommes dans un contexte administratif, pas un contexte criminel.

[39]       Pour ce qui est de la décision antérieure dans Sirois (dont le soussigné était aussi l’auteur), la demanderesse met un accent indu sur le mot « allégué ». Il faut comprendre l’utilisation du mot « allégué » dans le contexte du rôle d’un réviseur saisi d’une demande de révision sous l’égide de la LPAME. Le procès-verbal impose une sanction administrative pécuniaire, mais permet à la personne visée de demander la révision du procès-verbal. Dans le cadre de ce processus de révision, le réviseur détermine de novo si une violation a eu lieu et si le montant de la pénalité imposée était exact. Il est inhérent au processus que le réviseur prenne en compte l’ensemble du dossier, partant du procès-verbal, mais ne se limitant pas au contenu du procès-verbal.

[40]       Dans BGIS O&M Solutions Inc. c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2021 TPEC 9, nous avons expliqué qu’un réviseur agit de novo et n’est pas limité à la preuve que détenait le Ministre au moment de la violation :

[37]      La décision Kost n’en demeure pas moins utile pour déterminer la portée de l’examen du dossier dans le cadre d’une révision fondée sur la LPAME. Le Tribunal a tenu les propos suivants, au paragraphe 15 :

Différents types de « révisions » administratives sont prévues par diverses lois. Certaines révisions se limitent à l’examen du dossier dont était saisi le décideur initial et ne comportent pas l’audience habituelle où des observations sont présentées de vive voix, tandis que d’autres sont plus vastes et comportent une représentation orale de la preuve. Si le Parlement avait voulu que le Tribunal limite son examen aux seuls renseignements dont disposait l’agent au moment où l’ordre d’exécution a été délivré, le pouvoir d’assignation prévu à l’article 260, par exemple, aurait eu peu d’utilité. De plus, on ne trouverait pas à l’article 257 l’expression « procède à la révision de l’ordre, notamment en tenant une audience ». Les renvois dans la LCPE au droit des parties de comparaître en personne ou par l’entremise d’un représentant (article 259) et à la possibilité de présenter oralement des observations (article 263) auraient aussi vraisemblablement été exclus si le Parlement avait voulu que l’examen du dossier de révision par le Tribunal soit restreint. De plus, les articles 257 ou 263 auraient vraisemblablement été rédigés d’une manière qui énonce expressément que le Tribunal doit limiter son examen dans le cadre d’une révision aux seuls éléments de preuve qui faisaient partie du dossier dont était saisi l’agent d’application de la loi.

[38]      Ces considérations s’appliquent tout autant aux révisions en vertu de la LPAME, dont le régime, de la même façon, prévoit expressément la tenue d’une audience de révision (article 20), y compris le droit de comparaître (article 18) et le pouvoir du Tribunal de contraindre à la production d’éléments de preuve (article 19). Manifestement, donc, le Tribunal qui procède à une révision en vertu de la LPAME ne doit pas limiter son examen au dossier documentaire qui existait juste avant la délivrance du procès-verbal, mais il peut faire reposer ses conclusions sur un fondement probatoire plus large.

[39]      La demanderesse et le ministre peuvent tous deux contribuer à ce fondement probatoire, par exemple en soumettant au Tribunal des témoignages (écrits ou oraux) ou des documents qu’ils ont en leur possession.

[41]       Un réviseur n’est donc pas strictement limité à ce qui est mentionné dans le procès-verbal. Autrement dit, ce qui est « allégué » dans le procès-verbal ne comprendra pas nécessairement toute la preuve que prendra en considération le réviseur. Certes, il faut que la violation reprochée soit « alléguée » – c’est-à-dire « identifiée »: Fontaine c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2020 TPEC 5, au paragraphe 37; Desrosiers c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2021 TPEC 5, au paragraphe 10 – dans le sens que les faits pertinents de la violation doivent être précisés afin de cadrer le débat et fournir un préavis à la personne visée par le procès-verbal.

[42]       Pour ce qui est de l’argument que nous devons traiter le procès-verbal comme un acte d’accusation, nous avons noté à quelques reprises que la LPAME instaure un régime qui est censé être plus souple que le régime pénal, de sorte que nous devons faire preuve de prudence en prêtant des concepts juridiques d’autres contextes : BCE Inc. c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2021 TPEC 2 aux paragraphes 25-29. Ainsi, nous avons remarqué dans BGIS O&M Solutions Inc. c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2021 TPEC 9 qu’il ne faut pas traiter les procès-verbaux comme étant des actes introductifs d’instance, et nous avons exprimé notre désaccord avec la proposition qu’un procès-verbal doit « être suffisamment détaillés pour résister à une requête en rejet sommaire » (au paragraphe 28).

[43]       De la même manière qu’il ne faut pas assimiler les procès-verbaux à des actes introductifs d’instance, il ne faut pas les assimiler à des actes d’accusation. Le Tribunal ne peut pas transposer aveuglément les enseignements de la Cour suprême dans Saunders à un contexte administratif. La Cour suprême y a commenté sur l’importance de fournir des détails dans l’acte d’accusation dans un contexte pénal, où la liberté de l’accusé était en cause. La liberté de la demanderesse n’est pas en cause en l’espèce, parce que nous sommes dans un processus purement administratif où les tribunaux canadiens ont traditionnellement reconnu les vertus de la flexibilité, surtout en matière de procédure : Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 RCS 653, au paragraphes 29, 77 (la Cour suprême y traduit “flexibility” par « souple »). Finalement, la demanderesse n’a pas cité d’autorité appliquant le principe de Saunders à un contexte administratif.

[44]       Le Ministre soutient, à juste titre, que l’objectif d’un procès-verbal dans un contexte administratif, est de fournir un préavis à l’administré, afin de permettre à ce dernier de faire valoir une défense pleine et entière : Patrice Garant, Droit administratif, 7^e édition, Yvon Blais, Cowansville, 2017; voir par analogie Omer Gingras ET Fils Inc. c Québec (Commission de protection du territoire agricole), 2019 CanLII 93284 (QC TAQ), aux paragraphes 26-27. Dans Saunders, la Cour suprême fait référence à sa décision dans La Reine c. Côté, [1978] 1 RCS 8, où le juge De Grandpré énonce à la page 13 la proposition suivante : « la règle par excellence est que l’accusé doit être raisonnablement informé de l’infraction qu’on lui impute, pour lui donner ainsi la possibilité d’une défense complète et d’un procès équitable. Lorsque, comme en l’espèce, la dénonciation énumère tous les faits et les relie à une infraction déterminée, identifiée par l’article pertinent du Code, il est impossible que l’accusé soit induit en erreur. Admettre le contraire serait retourné au formalisme extrême de l’ancienne procédure ». Surtout dans un contexte administratif, où la flexibilité est particulièrement importante en matière de procédure, il est de mise d’éviter un « formalisme extrême ».

[45]       Le procès-verbal fait également en sorte que le débat devant le Tribunal est bien encadré. Le Tribunal n’est pas une commission royale qui a comme mission générale d’identifier des violations de lois environnementales du Canada. En effet, cette tâche relève du Ministre qui, lui, a d’amples pouvoirs à cet égard : BGIS O&M Solutions Inc. c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2021 TPEC 9, aux paragraphes 46-55. Chaque demande de révision pose une question précise : est-ce que la personne qui a reçu le procès-verbal visé par la demande de révision a commis la violation qui y est alléguée (identifiée). Il doit se limiter à vérifier si une violation a eu lieu et si la pénalité imposée a été calculée conformément au RPAME.

[46]       Nous pouvons maintenant nous pencher sur le procès-verbal dont il est question en l’espèce.

Première sous-question : (a) Est-ce qu’un procès-verbal émis en vertu de la LPAME doit identifier la date exacte d’une violation alléguée de l’article 3 du Règlement?

[47]       Concernant la date de la violation, nous constatons de prime abord que dans l’exposé conjoint des faits déposé au Tribunal en janvier 2021, les parties se sont entendues que le rapport de fuite envoyé par la demanderesse au Ministre a été daté du 28 mai. Dans un affidavit déposé par la demanderesse en mars 2021, Martin Girard identifie le 29 mai comme étant la date de la fuite.^[1] M. Girard y témoigne aussi que « par la suite » le rapport a été corrigé. Il n’est pas clair, pourtant, quand cette correction a eu lieu ou si l’agente du Ministre qui enquêtait concernant la fuite en a été informée.

[48]       La demanderesse n’a subi aucun préjudice découlant de l’identification de la date dans le procès-verbal. La preuve démontre que depuis le début de l’enquête, tous les acteurs ont accepté qu’il y eût une fuite importante du système le 28 mai ou le 29 mai. Il est évident que la demanderesse a été capable de monter une défense pleine et entière en réponse au procès-verbal, malgré le débat concernant la date de la fuite.

[49]       En revanche, si le Ministre avait indiqué dans le procès-verbal que la violation a eu lieu le ou vers le 28 mai, la demanderesse ne pourrait soulever aucune objection. Insister que le Ministre aurait dû spécifier dans le procès-verbal que la violation a eu lieu « le ou vers le 28 mai » or « le ou vers le 29 mai » relèverait du formalisme extrême contre lequel la Cour suprême du Canada a mis en garde, même dans un contexte pénal.

[50]       D’ailleurs, le procès-verbal comprend aussi une heure de la violation. Est-ce que le Ministre doit démontrer la minute même qu’une fuite a eu lieu? Poser la question, c’est y répondre. L’heure et la date sont indiquées afin de donner un préavis à la personne visée par un procès-verbal, un résultat amplement atteint en l’espèce. Certes, dans d’autres contextes, l’exactitude de l’heure et de la date d’une violation pourrait avoir plus d’importance (cf. BGIS O&M Solutions Inc. c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2021 TPEC 9). Cependant, en l’espèce, le procès-verbal a fourni toutes les informations nécessaires afin de permettre à la demanderesse de faire valoir ses moyens de défense.

Deuxième sous-question : (b) Si le Ministre particularise la violation alléguée dans le procès-verbal, est-ce que le Ministre doit ainsi la prouver telle qu’alléguée?

[51]       Concernant la particularisation alléguée par la demanderesse, il convient de reproduire la phrase en question : « Le 28 mai 2019, le propriétaire du système n'a pas respecté l'interdiction de rejeter des halocarbures… ». Mais il faut lire le procès-verbal dans son ensemble. La description abrégée de la violation se lit comme suit : « Rejeter un halocarbure contenu dans un système, contenant ou dispositif visé ou en permettre ou en causer le rejet ». Manifestement, le Ministre ne se limite pas à un « rejet » dans le procès-verbal lu dans son ensemble, parce qu’il reprend tous les mots de l’article 3 du Règlement.

[52]       Dans Saunders, la Couronne a choisi de particulariser l’infraction dans l’acte d’accusation de complot pour importer, en indiquant que le stupéfiant en question était de l’héroïne. Comme l’a expliqué la juge McLachlin (comme elle l’était à l’époque), l’objectif ainsi recherché était « d'identifier l'opération à l'origine du complot reproché » (à la page 1023). Même s’il y avait lieu d’appliquer Saunders dans le contexte de la demande de révision actuelle, il est clair que « l’opération à l’origine », soit une fuite dans la tuyauterie du système menant à une décharge importante d’halocarbures, a été identifiée dans le procès-verbal.

[53]       En résumé, le procès-verbal a mis la demanderesse en garde concernant la violation alléguée, soit une contravention de l’article 3 du Règlement environ le 28 mai 2019, et a fourni d’amples informations permettant à la demanderesse de faire valoir une défense pleine et entière.

Deuxième question : Est-ce que le Ministre a démontré, selon la prépondérance des probabilités, que la demanderesse a commis une violation de l’alinéa 3 a) du Règlement?

[54]       Il convient de reproduire le texte de l’article 3 du Règlement :

Il est interdit de rejeter un halocarbure — ou d’en permettre ou d’en causer le rejet — contenu, selon le cas : a) dans un système de réfrigération ou de climatisation, ou dans tout contenant ou dispositif complémentaire, sauf si le rejet se fait à partir d’un système à vidange qui émet moins de 0,1 kg d’halocarbure par kilogramme d’air vidangé dans l’environnement; b) dans un système d’extinction d’incendie ou dans tout contenant ou dispositif complémentaire, sauf pour lutter contre un incendie qui n’est pas allumé à des fins de formation ou si le rejet a lieu durant la récupération des halocarbures aux termes de l’article 7; c) dans un contenant ou du matériel servant à la réutilisation, au recyclage, à la régénération ou à l’entreposage d’un halocarbure.

No person shall release, or allow or cause the release of, a halocarbon that is contained in (a) a refrigeration system or an air-conditioning system, or any associated container or device, unless the release results from a purge system that emits less than 0.1 kg of halocarbons per kilogram of air purged to the environment; (b) a fire-extinguishing system or any associated container or device, except to fight a fire that is not set for training purposes, or unless the release occurs during the recovery of halocarbons under section 7; or (c) a container or equipment used in the reuse, recycling, reclamation or storage of a halocarbon.

[55]       Il est acquis qu’il faut interpréter une telle disposition eu égard à son texte, son contexte et ses objectifs afin d’identifier les éléments constitutifs d’une violation de la disposition: Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 RCS 653, au paragraphe 120. Comme nous allons l’expliquer, l’interdiction de « rejeter un halocarbure — ou d’en permettre ou d’en causer le rejet » est une seule infraction générique, avec une portée très large qui va de pair avec l’objectif manifeste du législateur de protéger l’environnement. L’actus reus d’une violation est d’avoir le contrôle continu d’un système décrit aux alinéas a) ou b) ou d’un contenant ou d’un matériel décrit à l’alinéa c) au moment d’une fuite d’halocarbures.

Texte

[56]       En l’espèce, il y a de la jurisprudence portant sur le texte de dispositions semblables, ce qui nous guide dans notre exercice d’interprétation.

[57]       Tant le Ministre que la demanderesse font référence à la décision de la Cour suprême dans R. c. Sault Ste. Marie, [1978] 2 RCS 1299. En l’espèce, il était question du par. 32(1) du The Ontario Water Resources Commission Act, et surtout de « l’interprétation de deux termes … qu’on trouve fréquemment dans les lois relatives au bien-être public: «faire» (au sens de «faire faire») et «permettre »» (à la page 1327). Comme le juge Dickson y était d’avis qu’un nouveau procès était nécessaire (parce qu’à première instance la question de diligence raisonnable, une défense applicable en l’espèce, n’a pas été plaidée), ses commentaires sur l’interprétation du par. 32(1) (à la page 1329) sont obiter mais portent néanmoins le poids important de leur auteur ainsi que celui de la Cour suprême :

Toutefois, il peut être utile d’examiner d’une façon générale les principes applicables pour déterminer si une personne ou une municipalité a commis l’actus reus consistant à décharger, à faire décharger ou à permettre de décharger des polluants aux termes du par. 32(1), particulièrement en ce qui concerne la pollution provenant de l’élimination des déchets. À mon avis, l’acte prohibé serait imputable aux personnes qui enlèvent et éliminent les déchets et qui sont en mesure d’exercer un contrôle continu de cette activité et de prévenir la pollution, mais qui ne le font pas. Dans cette infraction, le verbe «décharger» vise des actes directs de pollution; le verbe «faire» vise la participation active du défendeur à quelque chose qu’il est en mesure de contrôler et qui cause la pollution. Le verbe «permettre» vise le défaut d’intervention du défendeur ou, en d’autres termes, son défaut d’empêcher un événement qu’il aurait dû prévoir. Les liens étroits entre les significations de ces verbes soulignent bien que le par. 32(1) traite d’une seule infraction générique.

[58]       Plus récemment, dans l’affaire 9340-4234 Québec inc. c. Ville de Mercier, 2021 QCCS 5421, la juge Charbonneau de la Cour supérieure du Québec a eu l’occasion de se pencher sur une disposition municipale imposant une interdiction de « Jeter, déposer ou de permettre que soient jetés ou déposés » une variété de choses nocives « dans les voies publiques, cours d’eau, lacs, places publiques, fossés ou égouts municipaux ». Il convient de citer longuement son analyse érudite de cette disposition, qui est très éclairante étant donné les similitudes entre cette dernière et l’article 3 du Règlement, et nous apprend beaucoup sur le contexte et les objectifs d’une telle disposition :

[16]      L’intimée a-t-elle démontré … que l’Appelante a permis que soit déposée de la boue sur le chemin public?

[17]      Pour répondre à cette question, il faut déterminer quels sont les éléments constitutifs de l’infraction en cause. L’article 3.12.1 b) du Règlement prohibe le fait de déposer ou de permettre que soient déposés divers matériaux, tels que de la boue et de la terre.

[18]      L’utilisation du verbe «permettre» est significatif et répond en partie à la question soulevée, à savoir si un propriétaire peut engager sa responsabilité pénale pour l’infraction en cause.

[19]      Premièrement, l’utilisation du verbe permettre signifie que l’on pénalise l’omission d’agir, comme l’explique les auteurs Côté-Harper, Rainville et Turgeon dans Traité de droit pénal canadien :

L’omission est nettement incriminée lorsqu’on retrouve des expressions telles que « omettre », « abandonner » ou « exposer », « causer volontairement » ou « permettre » quelque chose. Dans ce dernier cas, l’omission est sanctionnée dans le sens où quelqu’un a causé ou permis quelque chose en ne l’empêchant pas.

[références omises]

[20]      Tel que défini par la Cour suprême dans l’arrêt Sault Sainte-Marie, « le verbe « permettre » vise le défaut d'intervention du défendeur ou, en d'autres termes, son défaut d'empêcher un événement qu'il aurait dû prévoir ».

[21]      Deuxièmement, les mots utilisés dans la disposition réglementaire nous aident également à déterminer quels acteurs sont visés par l’obligation d’empêcher la survenance d’un événement. Selon les auteurs Swaigen et McRory dans Regulatory Offences In Canada, l’utilisation du verbe permettre signifie que la disposition vise à pénaliser un large spectre d’acteurs :

The class of persons who have a duty to avoid or prevent violations will also be determined by the wording of the offence. If the statute makes it an offence to “permit”, “cause”, “concur in”, “participate in” or “acquiesce in” a prohibited act, or imposed a duty to “ensure” that precautions are taken to prevent harm, it may create a duty to prevent the offence in a much broader category of persons than those who actually do the prohibited act.

[22]      Par ailleurs, l’infraction prévue à l’article 3.12.1 b) est rédigée en termes très larges et ne vise pas expressément une catégorie d’acteurs donnée. Par conséquent, nous sommes d’avis que l’appelante, à titre de propriétaire, peut engager sa responsabilité pénale en vertu de cette disposition.

[23]      Toutefois, cette responsabilité pénale ne sera engagée que sous certaines conditions. En effet, le fait d’être propriétaire ne sera pénalisé que si elle avait un devoir d’agir, puisqu’on ne peut être reconnu coupable d’une omission en l’absence d’un devoir d’agir. Pour ce faire, elle doit avoir le contrôle ou l’autorité sur l’activité en question :

One cannot “permit” something to happen unless one has knowledge that it is happening, but the actus reus consists in not taking steps that are appropriate to the circumstances to prevent it. This could be characterized as a failure to act, though it is difficult to regard this type of conduct as an omission in the classic sense of the word. Permitting something to happen or allowing it to occur, means that the person in question has authority over the situation, and the act in question consists of exercising such authority — albeit in a negative manner.

[références omises]

[24]      Ainsi, l’obligation d’empêcher une violation repose sur tous les acteurs qui peuvent contrôler ou prévenir les facteurs qui sous-tendent les activités ayant engendré la violation.

…

[29]      Le Tribunal estime que, par l’utilisation des termes « permettre que soient déposées de la boue et de la terre sur les voies publiques », le Règlement vise à pénaliser tout acteur qui est en mesure d’exercer un contrôle continu sur une activité qui occasionne un déversement de boue ou de terre, qui est en mesure de le prévenir, mais qui ne le fait pas.

[30]      Ainsi, l’appelante à titre de propriétaire du terrain pouvait engager sa responsabilité pénale. Toutefois, pour ce faire, l’intimée devait démontrer que l’appelante était en mesure d’exercer un contrôle sur l’activité qui occasionne le déversement, soit le transport de sols dans le cadre de travaux de restauration de la sablière. Il s’agit d’un des éléments constitutifs de l’actus reus.

[59]       Tant dans Sault Ste Marie que dans Ville de Mercier, les tribunaux ont constaté que le texte d’une disposition semblable à l’article 3 du Règlement est d’une portée très large. Par son libellé même, l’article 3 du Règlement s’applique, de façon générale, lorsqu’il y a une fuite importante d’halocarbures (sauf pour les exceptions prévues aux alinéas a) et b)). Il s’agit d’une « seule infraction générique » visant des actes positifs ainsi que des omissions : R. c. Sault Ste. Marie, [1978] 2 RCS 1299, à la page 1329. Le législateur « vise ainsi aussi large que possible » : Sirois c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2020 TPEC 6, au paragraphe 46.

[60]       Cela étant, la portée d’une disposition comme l’article 3 du Règlement n’est pas illimitée. Elle ne peut pas s’appliquer à tout le monde, seulement certaines personnes qui seraient en mesure de prévenir les maux en question. Voilà pourquoi les tribunaux ont développé le concept de « contrôle continu ». Quant au texte de la disposition, la demanderesse soutient que « le Ministre a le fardeau de prouver que l’administré a commis un acte ou une omission volontaire consistant soit à rejeter un halocarbure, soit à en permettre ou en causer le rejet ».^[2] Pour la demanderesse, les deux exceptions prévues dans l’article 3 – aux alinéas a) et b) – appuieraient son interprétation, parce qu’elles font référence à des actes volontaires causant des fuites. Or, selon la jurisprudence déjà mentionnée, l’acte « volontaire » aux fins de l’article 3 du Règlement est d’avoir le contrôle continu du système responsable d’une fuite d’halocarbures. Autrement dit, l’acte volontaire est d’avoir un système pouvant, en cas de mauvais fonctionnement, laisser s’échapper des quantités importantes d’halocarbures.

[61]       D’ailleurs, le fait que quelques exceptions puissent évoquer un rejet volontaire (quoique celle prévue à l’alinéa 3 a) ne semble pas nécessairement être volontaire) ne change pas le libellé clair de l’article 3, qui est d’une portée très large. Qui plus est, les exceptions prévues sont toutes aussi cohérentes avec la notion d’une « seule infraction générique » exigeant le « contrôle continu » d’un système, parce qu’elles soulèvent a) une situation où la fuite serait de minimis et b) une situation d’urgence. Dans ces deux cas, il est tout à fait cohérent de ne pas tenir responsable d’une fuite la personne ayant un contrôle continu du système.

[62]       La jurisprudence citée par la demanderesse en appui de son interprétation du texte de l’article 3 du Règlement n’est pas à propos. Dans 1213963 Ontario Limited (Sin City Bar and Eatery) v. Ontario (Alcohol and Gaming Commission), 2009 ONCA 323, aux paragraphes 3-4, la disposition en question visait le détenteur d’un permis d’alcool spécifiquement et imposait une obligation de ne pas « permettre » des personnes ivres dans son établissement. L’article 3 est rédigé d’une façon beaucoup plus large. Pour ce qui est de R. v. Edmonton (City), 2006 ABPC 56, bien que les commentaires au sujet de contrôle continu aux paragraphes 558-559 soient justes, en l’espèce la municipalité n’a pas été déclarée responsable parce qu’elle avait loué le bien en question à un tiers (voir aux paragraphes 70-77) et n’exerçait aucun contrôle au moment de la fuite dont il était question : en fait, le tiers faisait fi des avertissements de la municipalité : au paragraphe 567. La demanderesse fait référence également, quoique par analogie, à Jean-Louis Baudouin, Patrice Deslauriers et Benoît Moore, La responsabilité civile, Volume 1 – Principes généraux, 8e édition, 2014. Ces auteurs savants expliquent au paragraphe 1-964 que dans le contexte de la responsabilité du fait des biens (qui serait, en l’espèce, celle de BGIS et pas la demanderesse, selon la thèse de cette dernière) les tribunaux québécois ont « appliqué la présomption de faute résultant du régime général au locataire, au dépositaire, à l'emprunteur, à l'usufruitier, etc ». Avec égards, nous sommes loin en l’espèce de relations semblables à celles reconnues dans la jurisprudence québécoise.

[63]       Le Ministre soutient que le fait que la demanderesse ait envoyé un avis de fuite au Ministre conformément aux exigences de l’article 32 du Règlement équivaut à une autodéclaration de culpabilité qui a établi, en soi, une violation de l’article 3.^[3] Sans pour autant accepter les contre-arguments de la demanderesse concernant l’auto-incrimination (qui se prêtent trop, selon nous, au contexte criminel), nous ne pouvons pas retenir la thèse du Ministre. Le « propriétaire » est obligé, par les termes de l’article 32 du Règlement de donner un avis en cas de rejet de 100 kg ou plus d’halocarbure. Mais l’obligation de donner un avis conformément aux termes de l’article 32 ne veut pas dire pour autant que le propriétaire est nécessairement responsable de la fuite. Il peut arriver, par exemple, qu’un propriétaire loue un bien à un locataire. En pareille circonstance, le propriétaire serait toujours tenu à donner un avis selon l’article 32 du Règlement, mais n'aurait pas nécessairement pour autant un contrôle continu du bien qui entrainerait sa responsabilité en vertu de l’article 3 du Règlement. R. v. Edmonton (City), 2006 ABPC 56 semble en être un bon exemple.

[64]       Résumons notre analyse du texte de l’article 3 du Règlement et la jurisprudence et doctrine pertinentes. Étant donné que la LPAME met le fardeau de la preuve sur le Ministre, celui-ci doit démontrer, selon la prépondérance des probabilités, que la demanderesse a rejeté un halocarbure, ou a permis ou causé le rejet. Il faut donc se demander si la demanderesse exerçait un « contrôle continu » sur le système au moment où la fuite a eu lieu et que des halocarbures se sont échappés.

Objectif

[65]       La portée large de l’article 3 du Règlement (mais pas illimitée) va de pair avec l’objectif de protéger l’environnement – selon la Cour suprême du Canada, « un objectif public d’une importance supérieure » (R. c. Hydro-Québec, [1997] 3 RCS 213, au paragraphe 85) – et semble être assez commune en matière de lois environnementales: Paule Halley, « Infractions environnementales : éléments moral et matériel (JENV-15.3) », dans JCQ-Droit de l’environnement, 2021. Les objectifs poursuivis, tant par l’article 3 du Règlement que par les dispositions semblables identifiées dans la jurisprudence que nous avons mentionnée, sont manifestement de protéger l’environnement.

[66]       La demanderesse soutient que l’objet de la LPAME, ainsi que celui de la LCPE, appuient sa position. Comme la demanderesse le note, selon l’article 3 de la LPAME, le but est de mettre en place un « régime juste et efficace de pénalités » tandis qu’un des objets de la LCPE est de l’appliquer d’une façon « juste, prévisible et cohérente ». Soucieuse du risque de promouvoir l’efficacité aux dépens de ce qui serait « juste », la demanderesse rappelle également les commentaires de la Cour d’appel fédérale dans Doyon c. Canada (Procureur général), 2009 CAF 152:

[49]       S’agissant d’une disposition débouchant sur une sanction pécuniaire substantielle, il faut se garder, par une interprétation libérale, d’étendre la portée de ses éléments constitutifs, lesquels sont déjà par ailleurs très larges, compte tenu du fait qu’il s’agit d’une responsabilité absolue pour le contrevenant, que le poursuivant bénéficie d’un fardeau de preuve fortement diminué et que le contrevenant encourt des peines accrues en cas de récidive.

[67]       Malgré le fait qu’ils soient rendus dans un autre contexte statutaire, ces commentaires sont pertinents en l’espèce étant donné la nature du régime de responsabilité absolue érigée par le Parlement en matière des lois environnementales du Canada. En l’espèce, « la portée » des éléments constitutifs de l’article 3 s’étend à toute personne ayant un contrôle continu d’un système ou d’un bâtiment au moment d’une fuite d’halocarbures et, dans le contexte d’une demande de révision, la LPAME nous apprend que le Ministre doit démontrer qu’une violation a été commise selon la prépondérance des probabilités. En tenant la demanderesse responsable, nous n’étendons pas la portée de la disposition : nous donnons effet à la volonté du législateur. Une référence statutaire à la « justesse » d’un régime ne donne pas à l’interprète une autorisation de réécrire les termes utilisés pour créer le régime en question. Il en va de même pour ce qui est de la cohérence et prévisibilité du régime (un des 17 objectifs qui se trouvent actuellement dans la LCPE). L’interprète qui perçoit une injustice n’est pas permis de rajouter des protections auxquelles le justiciable n’a pas le droit : Canada (Services Frontaliers) c. Tao, 2014 CAF 52, au paragraphe 28.

Contexte

[68]       Afin de limiter la portée de l’article 3, la demanderesse développe une analyse contextuelle, s’appuyant sur des principes généraux d’interprétation : le principe du caractère volontaire et le principe contre l’auto-incrimination. La demanderesse soutient que l’article 3 « ne devrait pas être interprété comme trouvant application en cas de rejet spontané et imprévisible, et donc involontaire, qui ne pouvait être prévenu par l’administré ».^[4] Or, comme nous l’avons déjà expliqué, le « caractère volontaire » en l’espèce est d’avoir le « contrôle continu » d’un système dont s’échappe une quantité importante d’halocarbures : le voici l’actus reus de l’article 3 du Règlement. Le fait d’avoir le « contrôle continu » d’un système explique pourquoi on est responsable des rejets spontanés et imprévisibles. Pour ce qui est de l’auto-incrimination, nous avons déjà abordé ce point.

[69]       De toute manière, ce contexte a néanmoins une incidence sur la disposition de la demande de révision actuelle parce que nous avons bien pris connaissance des enseignements de la Cour d’appel fédérale dans Doyon :

[28]           Aussi, le décideur se doit-il d’être circonspect dans l’administration et l’analyse de la preuve de même que dans l’analyse des éléments constitutifs de l’infraction et du lien de causalité. Cette circonspection doit se refléter dans les motifs de sa décision, laquelle doit s’appuyer sur une preuve qui repose sur des assises factuelles et non sur de simples conjectures, encore moins de la spéculation, des intuitions, des impressions ou du ouï-dire.

[70]       Il faudra donc, dans notre application de l’alinéa 3 a), nous garder loin de simples conjectures, de spéculations, d’intuitions, d’impressions et de ouï-dire, et nous assurer plutôt que le Ministre ait fourni « des assises factuelles » solides. Autrement dit, nous avons un devoir de circonspection dans notre application de la notion de contrôle continu.

Est-ce que le Ministre a démontré, selon la prépondérance des probabilités, qu’une violation de l'alinéa 3 a) du Règlement a eu lieu?

[71]       Il est acquis en l’espèce qu’une fuite d’un système de climatisation a eu lieu, et que les exceptions prévues aux alinéas 3 a) et b) ne sont pas pertinentes. Donc, la seule question en litige est, comme nous allons l’expliquer, s’il est plus probable que non que la demanderesse avait le contrôle continu du système au moment de la fuite.

[72]       Une réponse affirmative à cette question s’impose. La preuve démontre que la demanderesse avait le « contrôle continu » du système.

[73]       Premièrement, la demanderesse était la propriétaire du système. À tout le moins, le fait d’être propriétaire suggère que le propriétaire jouit d’un contrôle continu de son bien, parce que, normalement, un propriétaire aura le contrôle continu de son bien. Certes, le Ministre a le fardeau de démontrer qu’il est plus probable que non que le propriétaire exerçait un tel contrôle (9340-4234 Québec inc. c. Ville de Mercier, 2021 QCCS 5421, au paragraphe 31). Mais en déterminant s’il s’est acquitté de son fardeau, il est légitime de prendre en considération le fait qu’un propriétaire aura normalement la capacité de contrôler son bien de façon continue. En l’espèce, selon l’exposé conjoint des faits, la demanderesse était la propriétaire du système (et du bâtiment dans lequel le système se trouvait), ce qui appuie la conclusion que la demanderesse en avait le contrôle continu au moment de la fuite.

[74]       Deuxièmement, la demanderesse a entamé une relation contractuelle avec BGIS afin de, justement, s’assurer que le système fonctionne en conformité avec le Règlement et d’autres règlements applicables. Autrement dit, c’était en exerçant son contrôle continu sur le système que la demanderesse a créé cette entente contractuelle. La demanderesse est la propriétaire du système et, à titre de la personne morale ayant le contrôle continu du système, a mis en place une entente contractuelle visant le respect de ses obligations réglementaires.

[75]       La demanderesse soutient qu’elle a transféré la surveillance et gestion du système à une tierce partie, BGIS, et ne jouit plus d’un contrôle continu du système. Certes, la demanderesse a raison de dire que « BGIS doit fournir tous les services normalement requis d’un gestionnaire prudent ».^[5] Toutefois, la défense de diligence raisonnable est expressément exclue par les termes limpides de la LPAME. De toute manière, comme le juge Dickson nous apprend dans Sault Ste Marie, celui qui a le contrôle continu justifiant l’imposition d’une responsabilité réglementaire « ne peut pas écarter sa responsabilité en confiant le travail à un tiers » : R. c. Sault Ste. Marie, [1978] 2 RCS 1299, à la page 1331.

[76]       Troisièmement, les termes de l’entente conclue entre la demanderesse et BGIS démontrent que la demanderesse détenait un contrôle continu sur le bâtiment et le système. Le contrat de gestion immobilière prévoit de façon générale une relation collaborative entre BGIS et la demanderesse.^[6] xx xxxx xxxxx xxx xxxxxxxxx xxxx xxxxxxx xxxx xx xxx xx xxxxxxxxx xxxx xxxxxxxxxx xxxx xxx xxxxxxxxx xxxxxxx xxxxxxx xxx xxxxx xxxx xxxx xxxx xx xxxxxxxx xx xxx xxxxxxxxx xxxxxx xxxxxxxxxx xxxxxxx xxxxxxxxxx xxxxxxxxx xx xxxxxxx xxxxxxxx xx xxxxxxxxxx xxxxxxx xx xxxxxxx xxxxxxxx xxxxxxxxx xxx xxxxxxxxxxx xxxxx xx xxxxxx xxxxxxxxxx xxxx xxxxx xx xxxx xxx xx xxxx xxxxxxxx xxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxxx

xxxxxx xx xxxx xxx xxx xxxxx xxxx xxxxxxxx xxxxxxxxxxxx xxxx xxxxxxxxxx xxxxxx xxxx xxxxx xxxxxxx xxxxxxxx xxxxx xxxxxxxxxx xxxxxx xxxx xxx xxx xxxxxxxx xxx xxxxxxxx xxxxxxxxx xxxxxxxxxxx xxxxxxxxxx xxx xxxx xxxxx xxxxxxxxxxxxxx xx xxxx xxxxx xxxx xxx xxxxx xx xxxxxxxxx xxxx xxxx xx xxxxx xxxx xx xxxx xxxxx xx xxxxxx xxxxxxxxxxx xx xxxxxxx xxxxxxxxx xx xxxxxxxx xxx xxxxxxxx xxxxx xxx xxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxx xx xxxx xx xxxxxxxxxx xxxxxxxxxx xxxxxx xx xxx xxxx xxx xxxx xxxx xx xxxx xxxxxx xxx xxx xxxxxxxx xxxxxxx xxxx xx xxx xxxx xxxxxxxxxxxxxxx xx xxxxxxx xxxxxxxxxxx xxxxxx xxx xxxxxxxxxxxx xx xx xxxxxxxxx xx xx xx xxxxxx xx xxxxx xx xxx xxxx xxx xxxx xxxx xx xxxxx xx xxx xxxxxxxxxx xx xxxxxxx xxxxxxxx xxxxxxxx xx xxx xxxxxxxxxxx xx xxx xxxxxxxx xxx xx xxxxxxx xxxxx xxxxx xxxxxxxxxx xxxxxx xxxx xx xxxx xxxxxxxxxx xxx xx xxxx xxxxxxxxx xxx xxx xxxxx xxxxxxxxx xx xxxxxxxxxx xxxx xxx xxxxxxxxxxx

[77]       La demanderesse réplique que ces dispositions ne font que préserver son « droit de regard » afin de s’assurer que BGIS respecte les termes du contrat.^[7] Or, les termes du contrat préservent par leur libellé plus qu’un droit de regard. Lu dans son ensemble, le contrat de gestion immobilière prévoit, comme nous l’avons déjà constaté, une relation collaborative. Nous sommes loin d’une situation où la demanderesse n’a plus le contrôle continu du système.

[78]       Eu égard à ces trois éléments de preuve, considérés globalement, le Ministre s’est déchargé de son fardeau de démontrer, selon la prépondérance des probabilités, que la demanderesse avait le contrôle continu du système et, puisqu’une fuite d’halocarbures est survenue, a contrevenu à l’interdiction de ne pas « rejeter un halocarbure — ou d’en permettre ou d’en causer le rejet ». D’ailleurs, les exceptions prévues aux alinéas a) et b) ne sont pas applicables en l’espèce : l’alinéa b) n’est tout simplement pas pertinent tandis que la fuite en question était beaucoup plus importante que le « moins de 0,1 kg d’halocarbure » mentionné à l’alinéa a).

[79]       Un dernier commentaire s’impose sur le fait que la fuite dont il est question aurait pu être causée par « un bris spontané et imprévisible » et donc qu’il aurait été impossible pour la demanderesse de prévenir la fuite (un moyen de défense préservé au paragraphe 11(2) de la LPAME). Le Ministre nous a soumis une analyse convaincante à cet égard.  En effet, l’impossibilité est très difficile à démontrer dans un contexte réglementaire, parce que l’impossibilité « doit être absolue » : Paule Halley, « Moyen d’exonération de la responsabilité pénale (JENV-15.4) », dans JCQ-Droit de l’environnement, 2021. Comme l’explique la professeure Halley, « le mauvais fonctionnement des équipements industriels n’est pas un cas fortuit lorsque l’inspection, la réparation ou le remplacement de l’équipement auraient permis de prévenir l’évènement » : Paule Halley, Le droit pénal de l’environnement : l’interdiction de polluer, Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2001, à la page 216. Sans doute consciente de la difficulté de surmonter le seuil imposant de l’impossibilité, la demanderesse ne la soulève pas comme moyen de défense, mais met plutôt l’accent sur l’interprétation et l’application de l’article 3 du Règlement.

[80]       En résumé, l’article 3 du Règlement a une portée très large, qui s’étend, selon son texte, contexte et objectif, lu à la lumière de la jurisprudence des tribunaux de justice qui se sont penchés sur des dispositions semblables et de la doctrine, à toute personne ayant un « contrôle continu » d’un système ou d’un bâtiment. En l’espèce, le Ministre a démontré, selon la prépondérance des probabilités, que la demanderesse avait un contrôle continu du système au moment de la fuite dont il est question dans le contexte de cette demande de révision.

Est-ce que BGIS était un « mandataire » de la demanderesse?

[81]       Subsidiairement, le Ministre soutient que BGIS était un « mandataire » de la demanderesse. Il est nécessaire d’aborder cette question : si notre analyse et application de l’alinéa 3 a) du Règlement s’avèrent erronées, est-ce que la demanderesse serait tout de même responsable de la fuite étant donné que BGIS est son « mandataire »? 

[82]       Il faut commencer avec l’article 9 de la LPAME :

(1) Dans les procédures en violation engagées au titre de la présente loi, il suffit, pour prouver la violation, d’établir qu’elle a été commise par un employé ou un mandataire de l’auteur de la violation, que l’employé ou le mandataire ait été ou non identifié ou poursuivi.

(1) In any proceedings under this Act against a person in relation to a violation, it is sufficient proof of the violation to establish that it was committed by an employee or agent or mandatary of the person, whether or not the agent or mandatary has been proceeded against in accordance with this Act.

[83]       Dans Arcelor Mittal Canada Inc. c. Canada (Environnement et Changement climatique Canada); ArcelorMittal Dofasco MP Inc. c. Canada (Environnement et Changement climatique Canada), 2019 TPEC 4, au paragraphes 54-57, le réviseur-chef a confirmé la responsabilité d’un « partnership » pour les actes de ses associés et employés.

[84]       Évidemment, il n’est pas question en l’espèce d’un « partnership ». Mais selon le Ministre, si la demanderesse a donné la surveillance et la garde du système à BGIS, il s’ensuit que BGIS était son « mandataire », ce qui suffirait pour rejeter la demande de révision.

[85]       Nous ne pouvons pas retenir cet argument du Ministre. D’abord, il y a une question qui concerne le droit applicable : est-ce que c’est le droit civil qui s’applique, étant donné que l’évènement en question a eu lieu au Québec, ou la common law xxxx xxxx xxx xxxxxxxx xxxxxxx xxx xxxxxxxxx xxx xxxx xxxxxxxxxx xxx xx xxxxxxx xxx xx xxxxxxx xx xxx xxxxxxxxxx xxxxxx ^[8] En l’espèce, il n’est pas nécessaire de répondre à cette question de façon définitive, parce que tant en droit civil qu’en common law, BGIS n’est ni le « mandataire » ni le « agent » de la demanderesse.

[86]       Pour ce qui est du droit civil, comme l’a expliqué la Cour d’appel du Québec dans Canaque International construction inc. c. James Richardson International (Quebec) Ltd., 2000 CanLII 3786 (QC CA), sous la plume du juge Gendreau :

[19] Juridiquement, le mandat est le contrat par lequel une personne donne à une autre le pouvoir de la représenter dans l’accomplissement d’un acte juridique; cela signifie que le mandataire a le droit et le pouvoir de créer, modifier ou éteindre des obligations pour le mandant envers des tiers. Inversement, il y aura absence de mandat si l’obligation du contractant consiste à produire un bien ou un service particulier. Dans ce cas, il sera question de louage de services ou d’ouvrage ou d’un contrat d’entreprise.

[87]       Il en va de même en common law, pour ce qui est des « agents ». Bien que le terme soit souvent utilisé de façon large et libérale afin d’indiquer une relation de collaboration entre deux personnes, le sens technique du terme est plus restreint : « agency is a word used in the law to connote an authority or capacity in one person to create legal relations between a person occupying the position of principal and third parties » : Maurice Coombs, Halsbury's Laws of Canada – Commercial Law I (Agency) (réédition 2020), par. HAY-5. Pour reprendre les mots de la Cour suprême de Colombie-britannique, « The mere fact that a person does something for another does not mean that such a person becomes an agent for that other. Agency requires that the agent represent the principal » : Roeder v. Halicki, [1983] B.C.J. No. 651, au paragraphe 60; voir aussi Gichuru v. Purewal, 2019 BCSC 731, au paragraphe 46. 

[88]       xx xx xxxx xxxx xxxxx xxxxxxx xxxxxxxxxx xx xxx xxxxxxxxx xxxx xx xxxxxxx xxxxxxxxx xxxx xxx xxx xx xx xxxxxxx xx x xxxxxxxxx xx xxx xxxxxxxxxx Mais le simple fait d’avoir un pouvoir de mandat à certains égards, afin de se décharger de ses obligations contractuelles, ne veut pas dire que le détenteur de ce pouvoir devient entièrement le mandataire ou « agent » de la demanderesse. Bien que le libellé du contrat ne soit pas déterminant, il s’agit bien d’un contrat entre la demanderesse et un « Service Provider » ou un fournisseur de services, soit BGIS. D’ailleurs, l’annexe B du contrat prévoit plusieurs « services » que fournira BGIS à la demanderesse. Pour ce qui est du système duquel les halocarbures se sont échappés, nous ne pouvons pas dire que BGIS « représentait » ou « represented » la demanderesse, qu’on applique les concepts de droit civil ou de common law.

Troisième question : Est-ce que le Tribunal a la compétence de contrôler l’exercice de la discrétion du Ministre d’émettre un procès-verbal dans une situation où les lignes directrices ministérielles indiquent qu’une sanction administrative pécuniaire ne serait pas la sanction appropriée?

[89]       Les réviseurs saisis de demandes de révision en vertu de la LPAME ont statué à plusieurs reprises sur les limites de leur compétence. La demanderesse soutient néanmoins qu’il y a d’autres arguments qui n’ont pas encore été adressés à un réviseur et qui militent en faveur d’un rôle plus large de celui-ci. Après avoir considéré les élégants arguments développés par la demanderesse, nous sommes d’avis, comme le soutient le Ministre, qu’il n’y a pas lieu de renverser le courant jurisprudentiel actuel, parce que le cadre législatif et réglementaire ne permet pas aux réviseurs de contrôler l’exercice de discrétion d’émettre un procès-verbal.

[90]       Il convient de reproduire des passages se trouvant dans BCE Inc. c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2021 TPEC 2 pour retrouver l’analyse la plus complète de la question :

[32]     …le rôle du Tribunal est, essentiellement, de vérifier s’il y a eu violation telle qu’alléguée dans le procès-verbal dont le demandeur demande la révision (les « faits quant à la violation présumée ») et, le cas échéant, si la sanction administrative pécuniaire a été calculée correctement (le « montant de la pénalité »).

[33]      D’abord, le Tribunal vérifie si une violation aux lois environnementales a eu lieu.

…

[36]      À la lumière des articles 7 et 20 de la LPAME, il incombe au Tribunal d’établir les faits afin de déterminer, selon la prépondérance des probabilités, si une violation a bel et bien eu lieu.

…

[39]      La portée restreinte de la compétence du Tribunal cadre, d’ailleurs, avec l’objectif du législateur, tel qu’énoncé dans l’article 3 de la LPAME, soit d’instaurer une solution de rechange au régime pénal. On peut comprendre que la mise en œuvre d’un processus simplifié portant seulement sur l’existence de faits qui justifie ou non l’imposition d’une sanction administrative pécuniaire met en balance (i) l’intérêt public dans une mise en vigueur rigoureuse des lois environnementales et (ii) l’intérêt individuel dans un processus de révision impartial et indépendant des décisions des agents d’application desdites lois. Suivre, par contre, le processus pénal à cet égard risquerait d’entrainer des délais et coûts importants.

…

[43]      Simplement dit, en matière de calcul de pénalité, tout est prévu par le RPAME. Le calcul de la sanction administrative pécuniaire étant mécanique, la compétence du Tribunal est, tout simplement, de vérifier si le montant des pénalités applicables a été calculé conformément à la formule de l’article 4 du RPAME. C’est seulement le calcul des pénalités que peut vérifier le Tribunal. Le Tribunal n’a aucune discrétion concernant la formule utilisée pour calculer des pénalités. 

[44]      Il s’ensuit que la discrétion des agents d’application de la loi d’imposer une sanction administrative pécuniaire ou non échappe à la compétence du Tribunal, une entité statutaire qui ne jouit pas de pouvoirs inhérents. La décision antérieure d’émettre la sanction administrative pécuniaire ne concerne ni la vérification de l’existence d’une violation ni la vérification du calcul de la pénalité ainsi imposée. Le Tribunal n’est pas un forum compétent pour contrôler l’exercice de discrétion des agents d’application de la loi.

[45]      Le fait que l’exercice de discrétion par des agents d’application de la loi échappe à la compétence du Tribunal cadre bien avec l’objectif énoncé dans l’article 3 de la LPAME, soit l’instauration d’une solution de rechange au régime pénal. Exclure toute question concernant la formule utilisée pour calculer les pénalités simplifie le processus de révision devant le Tribunal.

…

[47]      La jurisprudence du Tribunal confirme cette lecture des dispositions législatives et réglementaires pertinentes.

[48]      Dans Hoang c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2019 TPEC 2, le demandeur ne contestait pas qu’une violation a eu lieu, mais soutenait que l’imposition d’une sanction administrative pécuniaire était injuste et que la sanction appropriée en l’espèce était un avertissement. Après avoir cité les dispositions législatives et réglementaires pertinentes, le réviseur-chef a constaté que le contrôle du pouvoir discrétionnaire d’un agent d’application de la loi de donner un procès-verbal ne fait pas partie de la compétence du Tribunal :

La LPAME ne confère pas aux réviseurs le pouvoir de déterminer si les agents d’application de la loi ont exercé leur pouvoir discrétionnaire de façon appropriée ou raisonnable. Les réviseurs examinent les « faits quant à la violation alléguée » et le montant de la pénalité en vertu des articles 15 et 20 de la LPAME. Ils n’examinent pas l’exercice par les agents d’application de la loi de leur pouvoir discrétionnaire d’imposer des SAPs … Par conséquent, bien que le réviseur-chef comprenne les préoccupations du demandeur en l’espèce, la LPAME n’offre pas de recours lorsque le motif de la révision est l’exercice du pouvoir discrétionnaire de l’agent d’application de la loi plutôt que les faits de la violation alléguée … Il ne revient pas au réviseur d’examiner la possibilité d’annuler la SAP une fois que les éléments de la violation ont été démontrés (aux pars 21-22).

[49]      La décision dans F. Legault c. Canada (Environnement et Changement climatique); R. Legault c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2021 TPEC 1 abonde dans le même sens. En l’espèce, les demandeurs ont plaidé qu’ils étaient piégés par les agents d’application de la loi. Pourtant, le Tribunal ne pouvait pas intervenir à cet égard :

…la décision des agents de donner des procès-verbaux est à l’abri de surveillance par ce Tribunal. Comme ce dernier a constaté maintenant à plusieurs reprises, son rôle est tout simplement de vérifier si l’infraction alléguée dans le procès-verbal a été commise et si, le cas échéant, le montant de la pénalité ainsi imposée est exact. Rien de plus et certainement pas le contrôle du pouvoir discrétionnaire des agents du Ministre (au par 54).

[50]      Voir aussi Fontaine c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2020 TPEC 5, au par 28 (« il est maintenant bien établi par la jurisprudence du Tribunal que le rôle de ce dernier est (1) de déterminer si l’infraction alléguée par le procès-verbal a bel et bien eu lieu et (2) de déterminer si le montant de la sanction administrative pécuniaire a, le cas échéant, été calculé conformément au [RPAME] »); Sirois c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2020 TPEC 6, au par 38; (« Le rôle du Tribunal est circonscrit par la [LPAME]. Il s’agit essentiellement de vérifier si la violation telle qu’alléguée dans le procès-verbal a bel et bien été commise par le demandeur et que la pénalité, le cas échéant, a été calculée correctement »); Nyobe c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2020 TPEC 7, au par 21 (« Le rôle du Tribunal est de vérifier si la violation telle qu’alléguée dans le procès-verbal a été commise par le demandeur et que la pénalité, le cas échéant, a été calculée correctement »).

[51]      Techniquement, comme la demanderesse le plaide, le Tribunal n’est pas lié par ses propres décisions. Pourtant, il faut néanmoins favoriser le développement d’une culture décisionnelle harmonisée au sein du Tribunal et suivre ainsi la jurisprudence antérieure du Tribunal à moins qu’il y ait de bonnes raisons de l’écarter (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, au par 131). Comme la jurisprudence est appuyée par les dispositions législatives et réglementaires concernant la compétence du Tribunal, il n’y a pas lieu de l’écarter en l’espèce, ce qui est aussi vrai à ce stade préliminaire qu’il le serait au stade de l’audience principale.

[91]       La demanderesse fait valoir quatre arguments qui, selon elle, démontrent que cette analyse est mal fondée.

[92]       Premièrement, la demanderesse soulève une question concernant l’interprétation bilingue des dispositions législatives pertinentes :

les décisions antérieures du Tribunal font abstraction de la version anglaise de la disposition, laquelle prévoit « a review of the penalty », ce qui clarifie le texte français et confirme ainsi que le rôle du Tribunal ne se limite pas à recalculer le « montant de la pénalité ». Au contraire, il a le pouvoir de déterminer qu’aucun montant de pénalité ne devait dans les circonstances être infligé.^[9]

[93]       Reproduisons l’article 15 :

L’auteur présumé de la violation peut, dans les trente jours suivant la signification d’un procès-verbal ou dans le délai supérieur que le réviseur-chef peut accorder, saisir le réviseur-chef d’une demande de révision du montant de la pénalité ou des faits quant à la violation présumée, ou des deux.

A person, ship or vessel that is served with a notice of violation may, within 30 days after the day on which the notice is served, or within any longer period that the Chief Review Officer allows, make a request to the Chief Review Officer for a review of the penalty or the facts of the alleged violation, or both.

[94]       Même s’il y avait une différence entre les deux versions, la différence n’appuierait pas l’argument de la demanderesse. Suivons le cadre analytique d’interprétation législative bilingue établi par la Cour suprême dans R. c. Daoust, 2004 CSC 6, [2004] 1 RCS 217, aux paragraphes 26-31. La version anglaise, qui fait référence à un « review of the penalty » est peut-être d’une portée plus large que la version française, qui fait référence plus étroitement à la « révision du montant de la pénalité ». Mais le sens commun des deux versions (ce que doit rechercher le Tribunal dans un premier temps) serait la version française, parce que le « review of the penalty » en anglais peut se limiter à une « révision du montant de la pénalité » conformément à la version française. Par la suite, suivant toujours l’approche de la Cour suprême dans Daoust, il faut « vérifier si le sens commun ou dominant est conforme à l’intention législative suivant les règles ordinaires d’interprétation » (au paragraphe 30). À cet égard, le Tribunal fait référence à l’analyse exhaustive trouvée dans BCE Inc. c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2021 TPEC 2, telle que reproduite ci-haut.

[95]       Deuxièmement, la demanderesse soutient que dans les décisions antérieures on a trop mis l’accent sur l’article 20(3) de la LPAME, selon lequel « Le réviseur ou le comité modifie le montant de la pénalité s’il estime qu’il n’a pas été établi conformément aux règlements » (« If the review officer or panel determines that the penalty for the violation was not determined in accordance with the regulations, the review officer or panel shall correct the amount of the penalty »). Pour la demanderesse, cette disposition ne limite pas la portée générale de l’article 15. Ensuite, nous aurions lu le RPAME de façon réductrice :

En effet, la discrétion du Ministre à l’égard du choix des mesures d’application de la loi — et par le fait même du Tribunal suivant les articles 15 et 20(3) LPAME — s’infère entre autres de l’article 2 de ce règlement, lequel indique qu’une violation est « punissable » (« that may be proceeded with »). Ainsi, le Tribunal peut déterminer, « conformément aux règlements », que la mesure d’application de la loi appropriée est un avertissement et non une pénalité.^[10]

[96]       Or, il est évident que le Ministre a une discrétion concernant la décision de donner ou non un procès-verbal. La question est plutôt la compétence du Tribunal de contrôler l’exercice de cette discrétion. Répondre à cette question exige une lecture du texte, contexte et les objectifs de la LPAME et le RPAME. Une fois une telle lecture effectuée, la conclusion qui s’impose est que le Tribunal n’a pas la compétence que lui attribuerait la demanderesse, tel qu’expliqué dans les passages de BCE Inc. c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2021 TPEC 2 reproduits ci-haut.

[97]       Troisièmement, la demanderesse soutient qu’en l’absence d’un pouvoir de contrôle de l’exercice de discrétion du Ministre, l’opération du régime législatif ne sera ni « juste », comme le veut l’article 3 de la LPAME, ni « prévisible et cohérente » comme le veut l’article 2(1)(o) de la LCPE. Avec égards, la demanderesse fait ainsi fausse route en invoquant des objectifs généraux – et tout à fait louables – afin de rouvrir ou de contourner des portes sciemment fermées par le Parlement : F. Legault c. Canada (Environnement et Changement climatique); R. Legault c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2021 TPEC 1, aux paragraphes. 52, 54. Sans une assise dans la LPAME ou le RPAME, un réviseur, qui en tant qu’entité statutaire n’a pas de compétence inhérente, ne peut pas exercer une compétence de contrôle sur la discrétion du Ministre.

[98]       Quatrièmement, la demanderesse brandit le spectre d’un fractionnement de recours :

En effet, suivant l’approche retenue par le Tribunal, l’administré devra entreprendre, d’une part, un recours administratif pour faire réviser les faits quant à la violation présumée et obtenir un nouveau calcul du montant de la pénalité et, d’autre part, une demande en contrôle judiciaire en Cour fédérale pour faire réviser le choix de la mesure d’application de la loi.^[11]

[99]       De prime abord, la demanderesse ne fournit pas de détails concernant la possibilité de demander le contrôle judiciaire du choix de la mesure d’application de la loi. Pour le moment, un tel recours est purement théorique : cf. R. c. Anderson, 2014 CSC 41, [2014] 2 RCS 167. Si on tient pour acquis que la Cour fédérale pourrait réviser le choix de la mesure d’application de la loi (ce qui est une question pour la Cour fédérale, bien évidemment), il est vrai que certains inconvénients pourraient s’en suivre. Une personne visée par un procès-verbal devrait, afin d’épuiser ses recours, déposer une demande de révision auprès du réviseur-chef dans un premier temps, tout en déposant une demande de contrôle judiciaire parallèle à la Cour fédérale (qui demeurerait en suspens, on imagine, pendant que le réviseur-chef ou le réviseur désigné dispose de la demande de révision). Cependant, l’existence de la possibilité d’un fractionnement de recours ne permet pas au Tribunal de s’octroyer une compétence qui n’a pas été accordée par le législateur. De plus, un tel fractionnement de recours n’est pas étranger au système juridique canadien : voir à titre d’exemple les commentaires de la Cour suprême dans Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, au paragraphe 52.

[100]    De toute manière, même si nous avions la compétence de contrôler la discrétion du Ministre, il n’est pas clair que le Tribunal pourrait intervenir au bénéfice de la demanderesse. La demanderesse soutient qu’en décidant sur la mesure d’application de la loi, le Ministre doit s’appuyer sur ses propres lignes directrices qui, selon la demanderesse, mène à la conclusion qu’un avertissement aurait été la bonne mesure en l’espèce, et non un procès-verbal. Certes, le respect des lignes directrices est un aspect important de la raisonnabilité en droit administratif canadien : Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 RCS 653, au paragraphe 131. Or, le rôle d’un réviseur n’est pas de statuer sur la raisonnabilité des décisions du Ministre, mais plutôt de déterminer si une violation a eu lieu et si la pénalité, le cas échéant, a été calculée correctement. La demanderesse recherche ici une façon de donner force de loi à des lignes directrices, ce que nous ne pouvons pas faire selon les limites de notre compétence imposées par le législateur.

[101]    Enfin, la décision récente de la Cour d’appel fédérale dans Canada (Attorney General) v. Chu, 2022 FCA 105 rend encore moins plausible la thèse de la demanderesse. Bien sûr, ses arguments ont été formulés avant que la Cour d’appel fédérale tranche, mais nous ne pouvons pas en faire abstraction. Dans Chu, la Commission de révision agricole du Canada a mis de côté un procès-verbal parce que le Ministre n’a pas motivé sa décision de donner le procès-verbal. Sous la plume du juge Boivin, la Cour d’appel fédérale explique qu’il était déraisonnable pour la Commission d’agir ainsi :

[7] The Act and Regulations clearly state that a violation of subsection 16(1) of the Animals Act is a “very serious violation” with a corresponding penalty of $1,300. The Tribunal agreed with the Minister’s determination that the respondent imported pork sausages and did not present the sausages before or at the time of importation to an inspector, officer or customs officer, thereby violating subsection 16(1) of the Animals Act. Given that determination, the role of the Tribunal was limited to determining whether the penalty was established according to the Regulations. Instead, the Tribunal set aside the penalty, properly established by the Regulations, which was unreasonable.

[8] Further, it was unreasonable for the Tribunal to review the Minister’s discretion to issue the notice of violation and the applicable penalty. Parliament has clearly limited the Tribunal’s powers to determining whether a violation has been proven and if so, and if applicable, whether the amount of the penalty has been imposed in accordance with the Regulations (the Act, ss. 14(1); Canada (Attorney General) v. Vorobyov, 2014 FCA 102, 459 NR 134 at para. 42). By reviewing the Minister’s discretion, the Tribunal unreasonably interpreted its statutory powers and exercised authority contrary to the text of the Act.

[102]    La Cour d’appel fédérale a même refusé de renvoyer le dossier à la Commission, au motif qu’il y avait une seule issue possible.

[103]    Le Tribunal de la protection de l’environnement du Canada n’est pas la Commission, mais les limites sur sa compétence nous apparaissent semblables : voir notamment l’article 14 de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d'agriculture et d'agroalimentaire, LC 1995, c 40. À la lumière de cette décision toute récente, et éminemment claire, il nous semble que nous ne pouvons pas accéder à la demande de la demanderesse de réviser l’exercice de discrétion par le Ministre.

Quatrième question : Est-ce que le montant de la pénalité était exact?

[104]    Même si la demanderesse ne remet pas en question le montant de la pénalité imposée, il nous incombe néanmoins de vérifier que le calcul était exact, parce que cette vérification fait partie des tâches données aux réviseurs par le législateur : Sirois c. Canada (Environnement et Changement climatique), 2020 TPEC 6, au paragraphe 50.

[105]    Il est de mise de commencer avec l’article 4(1) du RPAME :

(1) Le montant de la pénalité applicable à une violation de type A, B, ou C est calculé selon la formule suivante : W + X + Y + Z où : W représente le montant de la pénalité de base prévu à l’article 5; X le cas échéant, le montant pour antécédents prévu à l’article 6; Y le cas échéant, le montant pour dommages environnementaux prévu à l’article 7; Z le cas échéant, le montant pour avantage économique prévu à l’article 8.

(1) The amount of the penalty for each Type A, B or C violation is to be determined by the formula W + X + Y + Z where W is the baseline penalty amount determined under section 5; X is the history of non-compliance amount, if any, as determined under section 6; Y is the environmental harm amount, if any, as determined under section 7; and Z is the economic gain amount, if any, as determined under section 8.

[106]    Une violation de l’article 3 du Règlement est une violation de Type C : Annexe 1, Partie 5, Section 9, arts. 1 et 2. Le montant de base (« W ») pour une violation de Type C commise par une personne morale comme la demanderesse est de 5 000 $ : Annexe 4, Article 2, Colonne 2.

[107]    Le montant de la pénalité imposée en l’espèce, soit de 5000 $, est donc exact.

Conclusion

[108]    La demande de révision est rejetée. Le procès-verbal N8200-0801 est donc maintenu.