QUÉBEC                                                                             RÉGIE DE L’ÉNERGIE

 

 

 

D-2014-171	R-3879-2014	30 septembre 2014
	Phase 1

 

PRÉSENTS :

 

Gilles Boulianne

Louise Rozon

Pierre Méthé

Régisseurs

 

Société en commandite Gaz Métro

Demanderesse

 

et

 

 

Décision partiellement confidentielle sur les stratégies d’intégration du Système de plafonnement et d’échange de droits d’émission de gaz à effet de serre (SPEDE)

 

Demande d’approbation du plan d’approvisionnement et de modification des Conditions de service et Tarif de Société en commandite Gaz Métro à compter du 1^er octobre 2014

Intervenants :

 

Association des consommateurs industriels de gaz (ACIG);

Fédération canadienne de l’entreprise indépendante (section Québec) (FCEI);

Groupe de recherche appliquée en macroécologie (GRAME);

Regroupement des organismes environnementaux en énergie (ROEÉ);

Stratégies énergétiques et Association québécoise de lutte contre la pollution atmosphérique (SÉ-AQLPA);

TransCanada Energy Ltd. (TCE);

Union des consommateurs (UC);

Union des municipalités du Québec (UMQ).

1.            introduction

 

[1]             Le 14 mars 2014, Société en commandite Gaz Métro (Gaz Métro ou le Distributeur) dépose à la Régie de l’énergie (la Régie) une demande d’approbation du plan d’approvisionnement et de modification du texte des Conditions de service et Tarif (les Conditions de service et Tarif) à compter du 1^er octobre 2014. Cette demande est présentée en vertu des articles 31 (1), (2) et (2.1), 32, 34(2), 48, 49, 52, 72 et 74 de la Loi sur la Régie de l’énergie[1] (la Loi).

 

[2]             La Régie a accepté de traiter ce dossier en trois phases.

 

[3]             La phase 1 porte notamment sur les stratégies d’intégration du Système de plafonnement et d’échange de droits d’émission de gaz à effet de serre (SPEDE).

 

[4]             Le 16 mai 2014, la Régie rend sa décision D-2014-078 et autorise l’ACIG, la FCEI, le GRAME, le ROEÉ, SÉ-AQLPA, TCE, et l’UC à intervenir sur les stratégies d’intégration du SPEDE. Elle accueille également la demande de traitement confidentiel de la section 7 de la pièce B-0006, portant sur la stratégie de couverture, ainsi que des informations caviardées contenues à la pièce B-0015.

 

[5]             Le 3 juin 2014, la Régie tient une séance de travail lors de laquelle Gaz Métro présente sa preuve et répond aux questions des participants.

 

[6]             Le 7 juillet 2014, le GRAME et l’UC déposent des observations finales. Ces deux intervenants, de même que l’ACIG, mettent fin à leur intervention dans le cadre de la phase 1. Pour sa part, TCE précise qu’elle ne présentera pas d’argumentation lors de l’audience.

 

[7]             Le 20 août 2014, la Régie rend sa décision D-2014-146 dans laquelle elle ordonne le traitement confidentiel de la pièce B-0081, tant que le SPEDE sera en vigueur.

 

[8]             Les 21 et 22 août 2014, la Régie tient une audience au cours de laquelle s’insèrent deux périodes de huis clos, soit l’avant-midi du 21 août consacré à l’audience relative à la preuve confidentielle, ainsi que le début de la journée du 22 août, aux fins de l’argumentation en lien avec cette même preuve confidentielle.

 

[9]             Dans la présente décision, la Régie se prononce sur les stratégies d’intégration du SPEDE.

 

 

 

2.            Conclusions recherchées

 

[10]         Les conclusions recherchées par le Distributeur et visées par la présente décision sont les suivantes :

 

« APPROUVER la stratégie de couverture des émissions de GES;

 

AUTORISER la récupération, par l’intermédiaire des tarifs, des coûts d’acquisition des droits d’émission nécessaires pour couvrir les émissions de Gaz Métro;

 

AUTORISER la création d’un nouveau service de SPEDE visant à récupérer les coûts émanant des activités de couverture des émissions de GES attribuables aux clients de Gaz Métro non assujettis au SPEDE;

 

APPROUVER la méthodologie de calcul du taux mensuel SPEDE applicable à ce nouveau service SPEDE;

 

APPROUVER les modifications aux Conditions de service et Tarif contenues à l’annexe 6 de la pièce Gaz Métro -1, Document 1 et DÉCLARER que ces modifications entrent en vigueur dès la décision à intervenir sur la présente demande;

 

AUTORISER la création d’un compte de frais reportés permettant de cumuler les écarts de coûts d’acquisition des droits d’émission, lequel sera maintenu hors base et portant intérêt selon le coût moyen pondéré du capital, tel que décrit à la pièce Gaz Métro-1, Document 1 ».

3.            mise en contexte

 

[11]         En vertu du Règlement sur la déclaration obligatoire de certaines émissions de contaminants dans l’atmosphère[2] (RDOCÉCA), Gaz Métro devra déclarer annuellement deux grandes catégories d’émissions de gaz à effet de serre (GES) : les émissions sur le réseau de transport et de distribution de gaz naturel, ainsi que les émissions des clients.

 

[12]         À ces fins, le Distributeur a fait réaliser un préaudit par la firme Enviro‑accès afin de confirmer la conformité de la méthodologie utilisée par le Distributeur aux exigences du RDOCÉCA. Cette firme conclut ce qui suit :

 

« Selon les activités menées dans le cadre du préaudit, Enviro-accès n’a rien relevé qui porterait à croire que les méthodologies de calcul des émissions de GES à déclarer par Gaz Métro ne sont pas, à tous les égards importants, conformes aux exigences du RDOCÉCA »[3].

 

[13]         Gaz Métro est également assujettie au Règlement concernant le système de plafonnement et d’échange de droits d’émission de gaz à effet de serre[4] (Règlement concernant le SPEDE). Au terme d’une période de conformité, le Distributeur doit couvrir les émissions de GES dont il a la responsabilité, soit les émissions sur le réseau de transport et de distribution de gaz naturel, ainsi que les émissions des clients qui ne se qualifient pas comme « Émetteurs », tel que défini au Règlement concernant le SPEDE[5].

 

[14]         Pour la première période de conformité se terminant 31 décembre 2014, Gaz Métro indique que certaines émissions de GES attribuables au transport et à la distribution du gaz naturel n’ont pas à être prises en compte dans le calcul du seuil d’émissions de 25 000 tonnes éq. CO₂, fixé par le Règlement concernant le SPEDE. En excluant les émissions fugitives du réseau et celles résultant d’un bris par les tiers, les émissions de Gaz Métro s’élèvent à 15 516 tonnes éq. CO₂ et sont donc inférieures au seuil[6].

[15]         À partir de la deuxième période de conformité, débutant le 1^er janvier 2015 et se terminant le 31 décembre 2017, Gaz Métro, à titre de distributeur de carburants et de combustibles, est également tenu de couvrir les émissions de GES attribuables à l’utilisation ou à la combustion de gaz naturel consommé au Québec dont elle a la responsabilité, en faisant l’acquisition de droits d’émission.

 

 

3.1             droits d’émission

 

[16]         Gaz Métro présente les options disponibles pour acquérir des droits d’émission, soit :

 

•        achats d’unités d’émission dans le cadre des ventes aux enchères;

•        achats d’unités d’émission de la réserve du Ministre (catégories A, B et C);

•        achats de gré à gré de droits d’émission ou de crédits pour réduction hâtive;

•        achats de gré à gré de crédits compensatoires reconnus.

 

[17]         Les ventes aux enchères sont organisées par le gouvernement du Québec ou une entité partenaire, au plus quatre fois par année. Le prix minimum correspond au prix fixé pour l’année civile 2012, soit 10,00 $, majoré annuellement de 5 % et indexé de la manière prévue à l’article 83.3 de la Loi sur l’administration financière[7]. En présumant une indexation annuelle de 2 % liée à l’inflation, le Distributeur estime que le prix minimum pourrait passer de 11,39 $ en 2014 à 17,09 $ en 2020[8].

 

[18]         Dans le cas d’une vente aux enchères commune Québec-Californie, le prix minimum conjoint sera le prix le plus élevé entre celui du Québec, soit 11,39 $CA, et celui de la Californie de 11,34 $US converti en dollars canadiens ($CA). En considérant le taux de change actuel, le prix minimum Québec correspondrait au prix américain.

 

[19]         Les prix minimum pour les unités d’émission de la réserve du Ministre, seront majorés de 5 % et indexés de la même façon que les prix minimum pour les ventes aux enchères. Selon Gaz Métro, les prix minimum de la catégorie A pourraient passer de 42,80 $ en 2014 à 64,23 $ en 2020, ceux de la catégorie B de 48,15 $ à 72,26 $ et ceux de la catégorie C de 53,50 $ à 80,29 $.

[20]         Pour le marché Québec-Californie, le Distributeur indique que les unités d’émission mises en circulation devraient atteindre près de 460 millions de tonnes de GES en 2015, dont 65,3 millions de tonnes seront émises par le gouvernement du Québec. Par la suite, il y aura réduction graduelle jusqu’en 2020, où les unités mises en circulation pourraient atteindre 388,9 millions de tonnes de GES, dont 54,74 millions de tonnes concernent le Québec[9].

 

[21]         En ce qui a trait à la possibilité de réaliser des transactions de gré à gré avec d’autres participants ou Émetteurs inscrits au SPEDE, que ce soit au Québec ou en Californie, Gaz Métro précise qu’il s’agira de transactions selon les modalités convenues entre les parties.

 

[22]         Pour les crédits compensatoires reconnus par le SPEDE, le Distributeur est d’avis que leur disponibilité dépendra du nombre de projets mis sur pied par des promoteurs, et du nombre de protocoles reconnus au Québec et en Californie. Selon lui, cette disponibilité est très limitée à court terme, pour ce qui est du Québec.

 

[23]         Il existe également un marché des produits financiers dérivés et il est possible d’y faire des transactions. Considérant que ce marché est encore en développement, Gaz Métro suggère de ne pas utiliser de produits financiers dérivés pour répondre à ses besoins d’acquisition pour l’année 2015.

 

 

 

4.            Prévisions à l’horizon 2015-2020

 

4.1             émission de ges

 

[24]         Pour les émissions sur le réseau de transport et de distribution, Gaz Métro établit ses prévisions d’émission de GES à partir de sa déclaration annuelle 2012. Les émissions prévues s’élèvent à 40 296 tonnes éq. CO₂ annuellement, tant pour la période de conformité 2015-2017, que pour la période 2018-2020.

 

[25]         Le Distributeur établit les prévisions d’émissions des clients sur la base des prévisions utilisées aux fins du Plan d’approvisionnement 2014-2019, adaptées en fonction de l’année civile. Les livraisons relatives au gaz perdu, autres que les fuites fugitives, sont établies sur la base des données historiques 2012 et 2013.

 

[26]         Gaz Métro a évalué différents scénarios de prévisions d’émissions, soit un scénario de base qui présente la plus forte probabilité de réalisation, un scénario présentant de fortes émissions et un troisième scénario présentant de faibles émissions.

 

[27]         Le tableau suivant présente le détail des prévisions d’émission de GES du scénario de base pour la période de conformité 2015-2017.

 

Tableau 1
Émissions de GES prévues pour la période de conformité 2015-2017

 

Note 1 : Les livraisons totales incluent l’utilisation de 664 10³m³ pour les bâtiments administratifs de Gaz Métro.

Tableau établi à partir de la pièce B-0026, p. 30 à 33.

 

[28]         Les prévisions d’émission du scénario de base totalisent 20,9 millions de tonnes de GES pour la période de conformité 2015-2017. Au cours de la période de conformité subséquente, Gaz Métro prévoit des émissions totalisant 22,2 millions de tonnes de GES, soit une croissance de 6,2 %.

[29]         Pour le scénario de fortes émissions, les prévisions passent de 22,9 millions de tonnes de GES en 2015-2017 à 26,9 millions de tonnes en 2018-2020, soit une croissance de 17 %. Pour le scénario de faibles émissions, les prévisions totalisent 18,8 millions de tonnes de GES en 2015-2017 et diminuent de 6,4 % pour atteindre 17,6 millions de tonnes au cours de 2018-2020.

 

[30]         Le ROEÉ est d’avis qu’une attention particulière devrait être accordée à l’évaluation des moyens à la disposition du Distributeur afin de réduire les émissions de GES, que ce soit au niveau de ses propres activités de distribution ou au niveau des programmes d’économie d’énergie et d’efficacité énergétiques offerts aux consommateurs.

 

[31]         Selon l’intervenant, le SPEDE ne pourra remplir son rôle de manière efficace que dans la mesure où toutes les options de réductions de GES auront été évaluées et considérées avant que Gaz Métro n’effectue ses choix en termes de réduction de GES ou d’achats de droits d’émission.

 

[32]         Le ROEÉ recommande à la Régie :

 

•          d’ordonner à Gaz Métro de se doter d’une structure capable d’évaluer l’opportunité de développer une filière de biométhanisation à la lumière du potentiel de réduction d’émissions de GES sur le réseau;

•          de demander à Gaz Métro qu’elle développe plus précisément les scénarios hauts et bas d’intégration du biogaz dans son réseau de distribution et dans son offre eu égard au contexte réglementaire du développement de cette filière;

•          d’ordonner à Gaz Métro de démontrer un engagement à réduire davantage les émissions de GES fugitives;

•          de demander au Distributeur de mettre en place un mécanisme de veille technologique et des meilleures pratiques en ce qui concerne les mesures d’atténuation, qui soit apparié à l’évaluation des scénarios d’achats de droits d’émission et/ou de crédits compensatoires.

 

[33]         En réponse aux recommandations du ROEÉ, le Distributeur précise que la logique économique impose l’évaluation du coût des mesures d’atténuation et la comparaison avec le coût d’achat des droits d’émission ou de crédits. Cependant, Gaz Métro est d’avis qu’il ne faut pas perdre de vue l’importance relative de ces mesures d’atténuation.

[34]         Le Distributeur rappelle également que les coûts du SPEDE feront partie des coûts évités du Plan global en efficacité énergétique (PGEÉ) et seront donc considérés dans les analyses économiques de rentabilité des programmes dès 2015.

 

[35]         Quant au recours au biométhane, Gaz Métro prévoit présenter ses orientations à la Régie dans un avenir rapproché.

 

[36]         Enfin, le Distributeur indique poursuivre ses efforts pour réduire les émissions fugitives et confirme qu’il analyse déjà les mesures potentielles d’atténuation proposées par le programme Natural Gas Star de l’Environmental Protection Agency (EPA) aux États-Unis.

 

[37]         La Régie prend note des recommandations du ROEÉ et des différents moyens envisagés par Gaz Métro en réponse aux recommandations de l’intervenant. La Régie souligne que la phase 2 du présent dossier est le forum approprié pour traiter des questions relatives à l’efficacité énergétique.

 

 

4.2             Prix des droits d’émission

 

[38]         Afin d’obtenir une perspective à plus long terme de l’évolution des prix des droits d’émission, Gaz Métro a eu recours à la firme externe ÉcoRessources pour son expertise dans le marché du carbone au Québec, qui s’est adjoint deux partenaires : Thomson Reuters Point Carbon (TRPC) et Four Twenty Seven (427).

 

[39]         Le Distributeur souligne que l’une des principales conclusions du rapport d’ÉcoRessources, est à l’effet que l’offre sera supérieure à la demande (marché suralloué) pendant plusieurs années et que les projections de prix sur les trois premières périodes de conformité du SPEDE demeurent proches du prix plancher.

 

[40]         Selon ÉcoRessources, les raisons pour lesquelles le marché est suralloué sont reliées à la crise financière et la récession économique, la fermeture de centrales au charbon en Californie, ainsi qu’à la mise en œuvre de mesures complémentaires[10].

 

[41]         Le tableau suivant présente les prévisions de prix résultant des travaux d’ÉcoRessources.

 

Tableau 2
Prévision des prix des droits d’émission (en $US)
Période 2013-2020

 

  Tableau établi à partir de la pièce B-0035, p. 51.

 

[42]         À l’égard du scénario haussier, plus spécifiquement la hausse des prix en 2018, ÉcoRessources mentionne que les hypothèses utilisées font en sorte que le marché devient sous-alloué, c’est-à-dire que la demande sera plus élevée alors que l’offre reste la même. Selon ÉcoRessources, plus la demande sera élevée, plus les prix seront en hausse.

 

[43]         La FCEI fait valoir que l’hypothèse d’un marché suralloué pour le scénario réaliste est basée sur des prévisions tendancielles, qui ne tiennent pas compte du comportement des acteurs du marché.

 

[44]         Or, selon l’intervenante, il existe certaines éventualités qui pourraient avoir un impact sur cette surallocation du marché. À cet effet, la FCEI mentionne la possibilité que les émetteurs détiennent une réserve de droits d’émission à la fin d’une période de conformité. L’intervenante indique également la présence d’institutions financières qui achèteront des droits d’émission pour éventuellement les remettre sur le marché. Il apparaît raisonnable à la FCEI que ces acteurs choisissent d’avoir un comportement qui déplace une quantité de droits non négligeables de la période de conformité 2015‑2017 vers la période de conformité 2018-2020.

 

[45]         SÉ-AQLPA est d’avis que le scénario haussier, tel que proposé par ÉcoRessources, est irréaliste compte tenu du fait qu’il est basé sur la réunion simultanée d’un grand nombre d’hypothèses pessimistes quant au contrôle des GES. Selon l’intervenant, le scénario haussier devrait être revu à la baisse de façon symétrique au scénario baissier.

 

[46]         SÉ-AQLPA recommande à la Régie d’inviter Gaz Métro à ne pas tenir compte dans sa planification du scénario haussier, vu son irréalisme.

 

[47]         La Régie prend note des commentaires des intervenants sur les différents scénarios. Cependant, elle se prononcera plus spécifiquement sur ce sujet dans la section de la décision portant sur la stratégie d’acquisition des droits d’émission.

 

 

 

5.            tarification et traitement comptable

 

5.1             Coûts et contribution tarifaire

 

[48]         Pour l’année tarifaire 2015, Gaz Métro établit les coûts relatifs au SPEDE à 66,8 M$[11], dont une contribution tarifaire des clients de 66,4 M$ (59,9 M$US) pour l’achat des droits d’émission permettant de couvrir 4 965 379 tonnes de GES.

 

[49]         Pour la période de conformité 2015-2017, le Distributeur évalue la contribution tarifaire des clients au montant total de 273,83 M$US. Gaz Métro prend en compte un coût de 12,07 $US/tonne de GES pour l’achat de droits d’émission permettant de couvrir les émissions de l’année tarifaire 2015. Pour les années tarifaires 2016, 2017 et 2018, les coûts d’achat par tonne de GES pris en compte par Gaz Métro s’élèvent respectivement à 12,85 $US, 13,79 $US et 14,44 $US[12].

 

[50]         De plus, Gaz Métro prévoit des dépenses d’exploitation additionnelles de 0,4 M$ pour la gestion du SPEDE en 2015. Il s’agit de frais de consultation pour la mise à jour de ses modèles mathématiques, d’un poste de conseiller stratège en lien avec la stratégie de couverture, de coûts pour des activités de perfectionnement reliées au marché du carbone, des frais de lettres de crédit pour garantir les engagements lors des ventes aux enchères et finalement, de coûts de vérification des déclarations annuelles.

5.2             Répartition des coûts

 

5.2.1           Position du Distributeur

 

[51]         Gaz Métro divise les coûts relatifs au SPEDE entre trois groupes. Le premier groupe, soit les coûts 1, sont associés aux activités administratives nécessaires à la gestion de l’ensemble des droits d’émission. Les deux autres groupes sont constitués des coûts des droits d’émission acquis afin de couvrir les émissions de Gaz Métro, soit les coûts 2, et les coûts d’acquisition des droits d’émission afin de couvrir les émissions des clients, soit les coûts 3. Les coûts 2 et 3 sont constitués du coût d’achat des droits d’émission, des intérêts, du rendement et des impôts sur la base de tarification, ainsi que de l’effet des variations de taux de change. Le tableau suivant présente les coûts relatifs au SPEDE pour l’année tarifaire 2015.

 

Tableau 3
Coûts relatifs au SPEDE pour 2014-2015

 

 Tableau établi à partir des pièces B-0035, p. 73 et B-0082, p. 3.

 

Fonctionnalisation

 

[52]         Selon Gaz Métro, les coûts associés au SPEDE peuvent être fonctionnalisés à plus d’un service.

 

[53]         Le Distributeur propose que les coûts 1 soient fonctionnalisés dans le service de distribution, puisqu’ils font partie intégrante du coût de service de distribution.

 

[54]         Pour les coûts 2, Gaz Métro propose de les fonctionnaliser selon les services qui les ont générés. Ce traitement est le même que celui de la fourniture consommée par le Distributeur pour le fonctionnement de ses opérations.

 

[55]         Quant aux coûts 3, le Distributeur propose de les fonctionnaliser distinctement dans un nouveau service SPEDE.

 

Allocation des coûts

 

[56]         Gaz Métro vise une allocation des coûts respectant le plus possible le principe de la causalité des coûts.

 

[57]         Le Distributeur propose que les coûts 1 soient alloués à l’ensemble de la clientèle du service de distribution sur la base du nombre de clients, puisque l’ensemble des clients contribue de façon générale à la génération de ces coûts.

 

[58]         Questionnée sur les coûts reliés aux lettres de crédit inclus dans les coûts 1, Gaz Métro se dit d’accord pour les intégrer au coût d’acquisition des droits d’émission[13]. Ainsi, le coût des lettres de crédit se retrouverait dans le « Prix théorique d’acquisition des nouveaux droits d’émission » et serait réparti entre les coûts 2 et 3, en fonction des émissions réelles des clients et de Gaz Métro.

 

[59]         Le Distributeur précise en audience que pour les autres composantes des coûts 1, bien que le nombre de clients ne soit pas un facteur inducteur des coûts 1, les frais administratifs sont fixes et sont simplement présents en raison de l’activité de distribution de gaz naturel. Dans ce contexte, Gaz Métro estime qu’il est justifié que chaque client se voie allouer une part égale de ces coûts.

 

[60]         Par ailleurs, Gaz Métro a été questionnée sur des méthodes alternatives de répartition des coûts 1, excluant les lettres de crédit tout en les maintenant dans ses charges d’exploitation. À cet égard, Gaz Métro considère qu’une méthode de répartition basée sur un facteur dérivé établi à partir des coûts 2 et des coûts 3 serait techniquement faisable. Cependant, elle éprouve une difficulté à appliquer cette méthode dans la mesure où la presque totalité des coûts administratifs serait allouée aux clients de Gaz Métro assujettis au SPEDE.

[61]         Le Distributeur propose de répartir les coûts 2 associés aux émissions de Gaz Métro à l’ensemble de la clientèle des services de distribution et d’équilibrage. Les coûts seraient attribués directement aux éléments du coût de service qui nécessitent l’achat de droits d’émission et seraient donc alloués selon le facteur d’allocation de ces éléments. Ainsi, le service de distribution se verrait imputer les coûts des émissions associées au gaz perdu et au chauffage des bâtiments alors que le service d’équilibrage se verrait imputer les coûts des émissions liées au carburant utilisé dans le cadre des activités d’équilibrage.

 

[62]         Le Distributeur propose de répartir les coûts 3 associés aux émissions des clients sur la base des volumes des clients dont les émissions doivent être couvertes par Gaz Métro. Ainsi, les volumes des clients reconnus Émetteurs, ainsi que ceux ayant fourni la déclaration d’exemption ne se verraient pas allouer ces coûts.

 

 

5.2.2           Position des intervenants

 

[63]         En ce qui a trait aux coûts des lettres de crédit, la FCEI est d’accord pour les intégrer au coût d’acquisition des droits d’émission. Pour les autres éléments des coûts 1, l’intervenante fait valoir qu’il n’y a pas de facteur inducteur pour les coûts administratifs fixes, si ce n’est l’existence même de l’activité de distribution de gaz naturel. Dans ce contexte, la FCEI considère que le choix du nombre de clients comme facteur de coût est arbitraire.

 

[64]         En audience, la FCEI fait ressortir que le caractère fixe des coûts administratifs du SPEDE n’est pas spécifique uniquement à ces coûts. Elle fait le parallèle avec les coûts administratifs du plan d’approvisionnement qui sont aussi indépendants du nombre de clients ou du volume consommé et qui est alloué au prorata de la capacité.

 

[65]         La FCEI soumet que les coûts administratifs fixes devraient être alloués selon les mêmes facteurs que les coûts du SPEDE.

 

[66]         Le ROEÉ et UC recommandent également une allocation des coûts associés aux lettres de crédit sur la base des volumes, plutôt que sur le nombre de clients.

 

[67]         Pour sa part, SÉ-AQLPA trouve logiques les trois modes d’allocation des coûts proposés par Gaz Métro. Il recommande à la Régie d’accueillir ces propositions.

 

[68]         L’UC appuie la proposition du Distributeur qui attribue l’essentiel des coûts sur la base des volumes consommés, à l’exception du coût des lettres de crédit.

 

 

5.2.3           Opinion de la Régie

 

[69]         La Régie approuve la méthode de fonctionnalisation des coûts relatifs au SPEDE proposée par le Distributeur.

 

[70]         La Régie partage l’avis de Gaz Métro selon lequel les méthodes de répartition doivent respecter le plus possible le principe de la causalité des coûts.

 

[71]         La Régie note que seuls les coûts 1, excluant les lettres de crédit, sont contestés. Elle considère que le caractère fixe d’une dépense n’a pas nécessairement de lien avec le facteur inducteur de coûts, mais sert plutôt de guide dans l’établissement de la portion fixe ou variable des tarifs.

 

[72]         La Régie considère que les coûts administratifs du SPEDE sont indéniablement liés à l’existence du SPEDE, qui lui-même est lié aux émissions de GES, qui elles-mêmes sont directement liées aux volumes consommés. Ce lien se reflète d’ailleurs dans les méthodes de répartition proposées par Gaz Métro pour les coûts 2 et les coûts 3.

 

[73]         La Régie considère également que les coûts administratifs du SPEDE permettent à la fois d’acquérir les droits d’émission du Distributeur, les coûts 2, et les droits d’émission des clients de Gaz Métro autres qu’Émetteurs, les coûts 3.

 

[74]         En conséquence, la Régie considère que les coûts 1, excluant les lettres de crédit, doivent être maintenus dans les charges d’exploitation du Distributeur. Elle juge que, pour mieux respecter les liens de causalité, ces coûts doivent être alloués selon un facteur dérivé établi à partir de la répartition des coûts 2 et des coûts 3. La Régie est consciente qu’avec une telle méthode, ce sont les clients de Gaz Métro assujettis au SPEDE qui paieront la majorité des coûts 1. À son avis, cette approche est adéquate dans la mesure où la presque totalité des droits d’émission seront acquis pour cette clientèle.

[75]         Quant aux coûts relatifs aux lettres de crédit, la Régie accepte de les intégrer au coût d’acquisition des droits d’émission et de les répartir entre les coûts 2 et 3 en fonction des émissions réelles des clients et de Gaz Métro.

 

[76]         La Régie juge également que les méthodes de répartition proposées par le Distributeur pour les coûts 2 et 3 reflètent adéquatement le lien de causalité entre les coûts du SPEDE et les clients pour qui ces coûts ont été encourus. De plus, la Régie souligne qu’aucun intervenant n’a formulé d’objection à l’égard de ces méthodes. En conséquence, la Régie approuve les méthodes de répartition proposées par le Distributeur pour les coûts 2 et 3.

 

 

5.3             Tarification et Conditions de service

 

[77]         Gaz Métro requiert l’approbation de la Régie pour la création du nouveau service SPEDE et l’intégration du calcul du prix du service SPEDE au rapport mensuel du prix des services de fourniture de gaz naturel et de gaz de compression.

 

[78]         Le Distributeur propose que les coûts soient récupérés par le biais des services de distribution, d’équilibrage et du nouveau service SPEDE. Selon Gaz Métro, la récupération des coûts serait en lien avec la fonctionnalisation proposée, ce qui permettrait de respecter les principes d’équité entre les clients et de favoriser un niveau d’interfinancement limité.

 

[79]         La tarification du service SPEDE serait en vigueur à compter du 1^er janvier 2015. Le prix serait présenté pour approbation à la Régie sur le même rapport mensuel que le prix de fourniture et le prix du gaz de compression. Gaz Métro estime utile de présenter mensuellement le résultat des composantes du prix du service SPEDE, afin d’apporter les ajustements au prix lorsque nécessaire, et ainsi mitiger les variations tarifaires importantes.

 

[80]         La tarification du nouveau service SPEDE prendrait en compte le prix théorique d’acquisition des nouveaux droits d’émission (PADÉ), les volumes projetés pour les 12 prochains mois (volumes 12 mois), l’écart de coûts cumulatif et le coût unitaire du maintien du SPEDE. Le prix mensuel du service SPEDE, en ȼ/m³, serait calculé selon la formule suivante :

 

 

[81]         Le prix théorique d’acquisition des nouveaux droits d’émission serait le plus élevé entre le prix de la dernière enchère et le prix minimum prévu pour l’enchère subséquente.

 

[82]         L’écart de coûts cumulatif correspondrait aux écarts entre les coûts d’acquisition réels des droits d’émission de GES et les revenus facturés aux clients au prix du service SPEDE en vigueur.

 

[83]         Le coût unitaire du maintien SPEDE représenterait l’effet des intérêts, du rendement et des impôts pour les 12 prochains mois. Ainsi, les intérêts capitalisés sur le solde net du compte de frais reportés (CFR), qui excéderait les besoins de couverture des 12 prochains mois, ne seraient pas considérés dans le prix du SPEDE.

 

[84]         De plus, Gaz Métro prévoit déposer une version révisée du document explicatif pour présenter le calcul mensuel du tarif de fourniture du tarif de gaz de compression. Un document révisé sera également déposé avant la première demande d’approbation du prix mensuel du service SPEDE.

 

[85]         Gaz Métro présente les ajustements ou ajouts nécessaires aux définitions de l’article 1.3 des Conditions de service et Tarif à la suite du retrait du Fonds vert à compter du 31 décembre 2014 et de la création du nouveau service SPEDE.

 

[86]         La Régie autorise la récupération, par l’intermédiaire des tarifs, des coûts d’acquisition des droits d’émission nécessaires pour couvrir les émissions de Gaz Métro.

 

[87]         Elle autorise la création d’un nouveau service SPEDE visant à récupérer les coûts émanant des activités de couverture des émissions de GES attribuables aux clients de Gaz Métro non assujettis au SPEDE.

 

[88]         Elle approuve la méthodologie de calcul du taux mensuel SPEDE applicable à ce nouveau service SPEDE.

 

[89]         Elle approuve les modifications aux Conditions de service et Tarif contenues à l’annexe 6 de la pièce B-0095 et fixe leur entrée en vigueur dès la présente décision.

 

 

5.4             Compte de frais reportés

 

[90]         Gaz Métro propose la création d’un CFR qui sera maintenu hors base de tarification et qui portera rendement au coût du capital moyen.

 

[91]         Selon le Distributeur, le CFR permettra d’assurer le suivi des droits d’émission de GES acquis par rapport aux émissions de GES réalisées, pour chacune des périodes de conformité. Les achats de droits d’émission y seront comptabilisés au coût réel, alors que l’amortissement du CFR à l’état des résultats se fera au rythme des émissions de GES réalisées selon le tarif SPEDE en vigueur.

 

[92]         Gaz Métro mentionne que l’amortissement cumulé du CFR représentera ainsi la valeur de l’obligation découlant de la somme des émissions de GES par les clients du Distributeur et de son autoconsommation.

 

[93]         Gaz Métro explique que le solde net du CFR représentera à la fois l’inventaire des droits d’émission de GES, qui peut fluctuer au cours d’une période de conformité, et l’effet net sur la trésorerie. La valeur nette du CFR comprendra à la fois un écart de volume entre les quantités de droits d’émission acquis et les émissions réalisées, ainsi qu’un écart de prix entre le coût réel d’acquisition des droits d’émission et les revenus facturés aux clients. De plus, des intérêts seront capitalisés mensuellement, au coût du capital moyen, considérant que le CFR sera maintenu hors base de tarification.

 

[94]         Le Distributeur fait valoir que le traitement réglementaire proposé s’apparente au traitement du CFR relié à l’écart de prix du gaz de réseau.

[95]         Au niveau des états financiers statutaires, Gaz Métro mentionne que les droits d’émission de GES acquis sur le marché représentent des immobilisations incorporelles comptabilisées au coût et amorties au rythme des émissions de GES selon le taux réel moyen d’acquisition. Lorsque les émissions de GES réalisées dépassent les droits d’émission de GES détenus, un passif est comptabilisé à la juste valeur, soit au coût pour se procurer des droits d’émission de GES en date du bilan.

 

[96]         Gaz Métro précise qu’aux fins statutaires, le CFR relié au SPEDE sera scindé en deux afin de présenter le solde net des droits d’émission acquis dans les immobilisations incorporelles et les écarts de prix et les intérêts capitalisés à titre de CFR.

 

 

5.4.1           Position des intervenants

 

[97]         Le GRAME est d’avis que la Régie devrait autoriser la création du CFR relié au SPEDE, sous réserve des modifications nécessaires pour éviter de créer un rendement[14].

 

[98]         Selon le GRAME, la proposition de Gaz Métro d’inclure un rendement au taux moyen du capital prospectif[15] au coût des unités de droits d’émission, implique une augmentation du coût des émissions de GES pour les clients, sans toutefois impliquer une augmentation de la dotation du Fonds vert. L’intervenant fait valoir que l’achat de droits d’émission de GES remplace la taxe reliée au Fonds vert, qui ne portait pas rendement, bien qu’administrée par Gaz Métro.

 

[99]         L’intervenant propose également de considérer les unités de droits d’émission à titre de provision d’une obligation juridique à respecter, plutôt qu’à titre d’immobilisation incorporelle et soumet en preuve une référence aux normes internationales d’information financière (IFRS).

 

 

5.4.2           Opinion de la Régie

 

[100]    La Régie juge que la performance du Distributeur ne doit pas être affectée par l’imposition de la réglementation du SPEDE. Le CFR permet de tenir indemne le Distributeur des écarts entre les coûts encourus pour couvrir les émissions de GES sous sa responsabilité et les revenus facturés aux clients.

 

[101]    Le maintien du CFR hors base de tarification permettra de considérer, dans le prix mensuel du SPEDE, seulement l’effet des intérêts pour une période de 12 mois. Cette méthode permet une meilleure équité entre les générations. De plus, la Régie constate que le CFR relié au coût du gaz naturel fonctionne bien, depuis plusieurs années.

 

[102]    Au sujet des observations du GRAME, la Régie constate une incompréhension, tant au niveau de la proposition de Gaz Métro que de la mécanique comptable.

 

[103]    L’intervenant mentionne que le rendement s’applique sur le coût d’acquisition des droits d’émission, alors que le rendement s’applique sur le solde net du CFR.

 

[104]    Le GRAME fait également la comparaison avec le Fonds vert, qui selon lui, ne porte pas de rendement. Or, ce n’est pas le cas. Le traitement comptable proposé s’applique déjà pour le compte d’écarts relatifs au Fonds vert et au CFR du PGEÉ, tant qu’ils demeurent hors base.

 

[105]    Finalement, l’intervenant propose de considérer les unités de droits d’émission à titre de provision d’une obligation juridique à respecter plutôt qu’à titre d’immobilisation incorporelle. La Régie souligne que cette obligation est déjà prise en compte par Gaz Métro et découle de la somme des émissions de GES des clients et de l’autoconsommation de Gaz Métro, mesurée selon le tarif SPEDE en vigueur.

 

[106]    Pour ces motifs, la Régie ne retient pas les observations du GRAME.

 

[107]    En conséquence, la Régie autorise la création d’un CFR permettant de cumuler les écarts de coûts d’acquisition des droits d’émission, lequel sera maintenu hors base de tarification et portant intérêt selon le coût moyen pondéré du capital, tel que proposé par Gaz Métro.

[108]    Dans le cadre des dossiers du rapport annuel, la Régie demande au Distributeur un suivi de l’évolution du CFR – SPEDE en présentant distinctement le détail des différentes transactions, tant pour les prix que pour les quantités. Elle demande également une conciliation du CFR – SPEDE réglementaire avec le traitement comptable retenu aux états financiers statutaires.

 

 

5.5             Impact sur le partage du trop-perçu ou du manque à gagner

 

[109]    Selon Gaz Métro, le traitement réglementaire qu’elle propose vise à neutraliser les impacts de l’application du Règlement concernant le SPEDE. Le Distributeur considère n’agir qu’à titre d’intermédiaire entre les clients et le gouvernement.

 

[110]    Pour le nouveau service SPEDE associé à la consommation de gaz naturel de ses clients (les coûts 3), Gaz Métro rappelle que les revenus et les coûts seront équivalents. Il n’y aurait donc aucun impact en termes de trop-perçu ou de manque à gagner.

 

[111]    Les écarts de coûts reliés aux volumes de GES de Gaz Métro (les coûts 2) résultant de la variation des volumes de GES et de la variation des prix du service SPEDE entre le réel et le budget seront partagés entre les services de distribution et d’équilibrage. Gaz Métro estime qu’il n’y aura aucun effet en termes de trop-perçu ou de manque à gagner au service de distribution, compte tenu que les coûts attribués au service de distribution découlent principalement des volumes de gaz perdu et que le coût associé à ces volumes est nivelé.

 

[112]    Par ailleurs, les variations de coûts liés au SPEDE imputés au service d’équilibrage seront captées à même le trop-perçu ou le manque à gagner de ce service qui sera entièrement alloué aux clients en vertu du mode de partage actuel.

 

[113]    En ce qui concerne les coûts de gestion et d’administration, les écarts entre les montants réels et anticipés au dossier tarifaire seront cumulés avec les autres écarts de l’enveloppe des dépenses d’exploitation et intégrés au trop-perçu ou au manque à gagner du service de distribution au terme d’un exercice financier.

 

[114]    La Régie prend acte de l’impact du traitement réglementaire proposé sur les trop-perçus ou sur les manques à gagner.

 

 

5.6             Impact sur la base de tarification

 

[115]    Pour l’année tarifaire 2015, Gaz Métro prévoit une hausse de 5,6 M$ de la base de tarification en lien avec la croissance de l’encaisse réglementaire. L’impact sur le rendement autorisé est de 0,4 M$.

 

[116]    Selon le Distributeur, cette hausse du fonds de roulement de 5,6 M$ permettra de financer le délai entre le moment où la charge est encourue, soit l’amortissement des droits d’émission selon le tarif SPEDE en vigueur, et le moment où les revenus sont encaissés par le biais de la facturation. Gaz Métro évalue ce délai à 30,6 jours[16].

 

[117]    La Régie prend acte de l’impact du traitement réglementaire proposé sur la base de tarification.

 

 

 

6.            Soldes reliés au fonds vert

 

[118]    Les clients de Gaz Métro, qui ne se qualifient pas à titre d’Émetteurs, seront assujettis au Fonds vert jusqu’au 31 décembre 2014.

 

[119]    Pour la période du 1^er octobre au 31 décembre 2014, le Distributeur demande à la Régie d’autoriser l’amortissement du solde résiduel des CFR « Équilibre Fonds vert » dans le taux unitaire du Fonds vert du service de distribution. Selon lui, les clients se verront ainsi attribuer une réduction estimée de 2,5 M$ du coût de service du Fonds vert.

 

[120]    Par ailleurs, puisque le Fonds vert demeure en application jusqu’au 31 décembre 2014, Gaz Métro précise que l’utilisation des comptes de nivellement sera requise pour les années tarifaires 2014 et 2015.

 

[121]    Le Distributeur demande également à la Régie d’autoriser l’intégration de l’amortissement des soldes de comptes de nivellement du Fonds vert des exercices 2014 et 2015 au calcul mensuel du prix du service SPEDE, dans le mois suivant la décision de la Régie respective à chacun des rapports annuels 2014 et 2015.

 

[122]    Dans le cadre du dossier tarifaire 2014, Gaz Métro a réparti les soldes des CFR liés au Fonds vert entre les clients Émetteurs et ceux demeurant assujettis au Fonds vert. Pour les clients Émetteurs, Gaz Métro proposait de liquider le solde des CFR en appliquant une note de crédit aux clients visés, calculée selon le prorata des volumes assujettis au Fonds vert remboursés à ces mêmes clients en janvier 2014.

 

[123]    Dans sa décision D-2014-077, la Régie a accepté la proposition du Distributeur puisqu’elle respectait la causalité des coûts[17].

 

[124]    Au présent dossier, le mode de remboursement proposé par Gaz Métro s’apparente au traitement accepté par la Régie dans sa décision D-2014-077. Les sommes perçues en trop seront remises aux clients sur la base des volumes, par le biais du taux unitaire du Fonds vert et par le prix du SPEDE pour les comptes d’équilibre 2014 et 2015.

 

[125]    Pour l’année tarifaire 2015, la Régie autorise l’amortissement du solde résiduel des CFR du Fonds vert attribués aux clients qui y demeureront assujettis jusqu’au 31 décembre 2014.

 

[126]    La Régie autorise l’intégration de l’amortissement des soldes des comptes de nivellement du Fonds vert des exercices 2014 et 2015 au calcul mensuel du prix du service SPEDE, dans le mois suivant la décision de la Régie relative à chacun des rapports annuels 2014 et 2015.

 

 

 

7.            stratégie de couverture des émissions de ges

 

[127]    Gaz Métro demande à la Régie d’approuver sa stratégie de couverture des émissions de GES pour la période de conformité 2015-2017, telle que présentée à la pièce B-0095. Le Distributeur soumet que cette stratégie pourra être revue annuellement afin de tenir compte des résultats réels et du contexte de marché mis à jour.

[128]    Gaz Métro présente dix principes directeurs lui permettant d’encadrer sa stratégie d’achat qu’elle dit être dans le meilleur intérêt de sa clientèle. Ces principes visent le respect des dispositions légales et réglementaires, la reconnaissance des intervenants et des transactions par le SPEDE, l’absence de spéculation, la documentation, l’acquisition des droits d’émission, ainsi que les différents éléments compris dans le coût du SPEDE.

 

[129]    Le Distributeur indique avoir mis en place une structure de gouvernance, qui approuvera la stratégie d’achat annuelle et les transactions courantes, ainsi qu’un processus opérationnel qui lui permettra d’identifier les étapes clés, les risques et les contrôles internes requis.

 

[130]    La stratégie d’achat proposée par Gaz Métro prend en compte tant le coût des stratégies d’achat (le critère financier), que les enjeux liés à la réglementation et à l’évolution du marché du carbone, ainsi que les considérations de trésorerie.

 

 

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8.            Suivi et rapport annuel

 

[219]    Gaz Métro propose la création d’indices de suivi pour mesurer le pourcentage de couverture, c’est-à-dire les droits acquis par rapport aux émissions réelles, tant pour une année civile que pour le cumulatif de la période de conformité.

 

[220]    Pour le suivi de la stratégie d’achat autorisée, le Distributeur propose de mesurer le pourcentage de réalisation en divisant les droits cumulatifs acquis par les droits cumulatifs prévus être acquis, au 31 décembre de chaque année.

 

[221]    Gaz Métro propose également de créer un indice de suivi annuel et un indice de suivi cumulatif pour mesurer le prix moyen des transactions, c’est-à-dire le coût des droits acquis divisé par le nombre de droits acquis, pour une même période.

 

[222]    Dans le cadre de ses rapports annuels, le Distributeur produira un rapport de suivi illustrant les résultats réels de ses activités et des indices de suivi.

 

[223]    Le ROEÉ recommande à la Régie de prévoir une audience périodique permettant de réviser les modalités d’intégration du SPEDE aux activités de Gaz Métro et de les ajuster, le cas échéant.

 

[224]    SÉ-AQLPA recommande à la Régie d’accepter les suivis proposés par Gaz Métro. De plus, l’intervenant recommande des suivis pour mesurer la proportion des coûts réels par rapport aux coûts prévus, tant pour les droits d’émission que pour les crédits compensatoires[22].

 

[225]    Gaz Métro invite la Régie à ne pas retenir les suivis recommandés par SÉ-AQLPA. Selon le Distributeur, les indices de suivis devraient porter sur les données réelles de quantités et de coûts et non sur les prévisions, puisque ce sont les émissions réelles qui devront être couvertes.

 

[226]    Tenant compte du contexte novateur du marché du carbone, de la flexibilité accordée au Distributeur et du coût d’acquisition des droits d’émission, la Régie juge important d’assurer un suivi pour chaque vente aux enchères. Elle demande à Gaz Métro, pour chaque vente aux enchères, de déposer un suivi administratif afin de présenter les éléments tenus en compte pour sa mise à l’enchère selon le même niveau de détail que la réponse 1.2.2 de la pièce B-0038, ainsi que les résultats obtenus.

 

[227]    La Régie accepte également les suivis proposés par Gaz Métro. Afin que l’information soit complète, la Régie demande que le détail des données pour chaque indice, tant au niveau des prix que des volumes, soient également présentés.

 

[228]    Par ailleurs, pour les motifs invoqués par le Distributeur, la Régie ne retient pas la proposition de SÉ-AQLPA.

 

 

[229]    Pour ces motifs,

 

La Régie de l’énergie :

 

ACCUEILLE en partie la stratégie de couverture des émissions de GES et ORDONNE au Distributeur de se conformer aux éléments décisionnels relatifs à la stratégie énoncés à la section 7 de la présente décision;

 

AUTORISE la récupération, par l’intermédiaire des tarifs, des coûts d’acquisition des droits d’émission nécessaires pour couvrir les émissions de Gaz Métro;

 

AUTORISE la création d’un nouveau service SPEDE visant à récupérer les coûts émanant des activités de couverture des émissions de GES attribuables aux clients de Gaz Métro non assujettis au SPEDE;

 

APPROUVE la méthodologie de calcul du taux mensuel SPEDE applicable à ce nouveau service SPEDE;

 

APPROUVE les modifications aux Conditions de service et Tarif présentées à l’annexe 6 de la pièce B-0095 et FIXE leur entrée en vigueur à la date de la présente décision;

 

AUTORISE la création d’un CFR permettant de cumuler les écarts de coûts d’acquisition des droits d’émission, lequel sera maintenu hors base et portera intérêt selon le coût moyen pondéré du capital;

 

ORDONNE au Distributeur de se conformer à l’ensemble des autres éléments décisionnels énoncés à la présente décision.

 

 

 

 

 

 

Gilles Boulianne

Régisseur

 

 

 

 

 

Louise Rozon

Régisseur

 

 

 

 

 

Pierre Méthé

Régisseur

Représentants :

 

Association des consommateurs industriels de gaz (ACIG) représentée par M^e Guy Sarault;

Fédération canadienne de l’entreprise indépendante (section Québec) (FCEI) représentée par M^e André Turmel;

Groupe de recherche appliquée en macroécologie (GRAME) représenté par M^e Geneviève Paquet;

Regroupement des organismes environnementaux en énergie (ROEÉ) représenté par M^e Franklin S. Gertler;

Société en commandite Gaz Métro représentée par M^e Vincent Regnault et Me Hugo Sigouin‑Plasse;

Stratégies énergétiques et Association québécoise de lutte contre la pollution atmosphérique (SÉ-AQLPA) représenté par M^e Dominique Neuman;

TransCanada Energy Ltd. (TCE) représentée par M^e Pierre D. Grenier;

Union des consommateurs (UC) représentée par M^e Hélène Sicard;

Union des municipalités du Québec (UMQ) représentée par M^e Marc-André LeChasseur.