QUÉBEC RÉGIE DE L’ÉNERGIE
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D‑2013-144 |
R‑3837‑2013 |
9 septembre 2013 |
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Phase 2 |
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PRÉSENTS :
Marc Turgeon
Gilles Boulianne
Françoise Gagnon
Régisseurs
Société en commandite Gaz Métro
Demanderesse
et
Intervenants dont les noms apparaissent ci-après
Décision procédurale relative au traitement de la demande d’autorisation d’un investissement visant à augmenter la capacité de liquéfaction de gaz naturel de l’usine LSR
Demande d’approbation du plan d’approvisionnement et de modification des Conditions de service et Tarif de Société en commandite Gaz Métro à compter du 1er octobre 2013
Intervenants :
Association des consommateurs industriels de gaz (ACIG);
Fédération canadienne de l’entreprise indépendante (section Québec) (FCEI);
Groupe de recherche appliquée en macroécologie (GRAME);
Option consommateurs (OC);
Regroupement des organismes environnementaux en énergie (ROEÉ);
Stratégies énergétiques et Association québécoise de lutte contre la pollution atmosphérique (SÉ/AQLPA);
TransCanada Energy Ltd. (TCE);
Union des consommateurs (UC);
Union des municipalités du Québec (UMQ).
1. introduction
[1] Le 10 avril 2013, Société en commandite Gaz Métro (Gaz Métro ou le distributeur) dépose à la Régie de l’énergie (la Régie) une demande d’approbation du plan d’approvisionnement et de modification des Conditions de service et Tarif à compter du 1er octobre 2013 (la Demande). Gaz Métro propose de traiter ce dossier en trois phases.
[2] Le 18 avril 2013, la Régie rend sa décision D-2013-059 par laquelle elle accueille la proposition du distributeur de procéder à l’examen de la demande en trois phases.
[3] Le 16 mai 2013, par sa décision procédurale D-2013-079, la Régie accorde à l’ACIG, la FCEI, le GRAME, OC, le ROEÉ, SÉ/AQLPA et l’UC le droit d’intervenir dans le cadre de la phase 2 et, à l’ensemble des intervenants reconnus au dossier, dans le cadre de la phase 3.
[4] Le 6 juin 2013, la Régie rend sa décision D-2013-085 sur la phase 1 du dossier relative à l’établissement du taux de rendement.
[5] Le 7 juin 2013, le distributeur dépose une demande amendée et la preuve sur les différents sujets traités dans le cadre de la phase 2, soit :
- le plan d’approvisionnement – horizon 2014-2016;
- la vente de gaz naturel liquéfié (GNL) et son impact sur le plan d’approvisionnement;
- la stratégie de diversification des indices d’achats de fourniture;
- le projet de déplacement de la structure d’approvisionnement vers Dawn;
- l’option d’achats de gaz naturel de remplacement de la capacité d’entreposage non renouvelée au 1er avril 2013.
[6] Le 28 juin 2013, la Régie rend sa décision D-2013-093 portant sur le déroulement de la phase 2. Dans cette décision, elle demande au distributeur de déposer une preuve complémentaire sur la suite qu’il entend donner à l’activité de vente de GNL prévoyant l’utilisation d’un équipement de l’activité réglementée.
[7] Le 16 août 2013, le distributeur dépose une preuve complémentaire ainsi qu’une seconde demande ré-amendée. Il demande à la Régie l’autorisation de procéder à un projet d’investissement à l’usine de liquéfaction, stockage et regazéification (LSR) pour augmenter la production de GNL, de même que des ajustements aux modalités de l’activité de vente de GNL.
[8] La présente décision porte sur la procédure à suivre relativement à l’examen et au traitement de cette question spécifique.
2. La demande
[9] Dans sa demande ré-amendée du 16 août 2013 déposée, entre autres, en vertu de l’alinéa 1 de l’article 73 (1°) de la Loi sur la Régie de l’énergie[1] (la Loi ) et de l’article 1 du Règlement sur les conditions et les cas requérant une autorisation de la Régie de l’énergie[2] (le Règlement ), le distributeur demande notamment à la Régie une autorisation pour « procéder à un projet d’investissement visant l’augmentation de la capacité de liquéfaction de l’usine LSR, tel que plus amplement décrit à la pièce Gaz Métro-2, Document 6 ».
[10] Gaz Métro souligne en preuve que :
« […] cet investissement est devenu nécessaire pour permettre de répondre à la demande croissante de GNL requise par le marché et nécessite, en vertu du paragraphe 10 de l’article 1 du Règlement […], une autorisation de la Régie afin que Gaz Métro puisse construire des immeubles ou actifs destinés à la distribution de gaz naturel dont le coût est de 1,5 M$ ou plus. Gaz Métro demande donc à la Régie l’autorisation requise, conformément à l’article 73 de la Loi […] »[3].
[11] Le distributeur propose que les coûts de l’investissement soient intégrés à la base tarifaire et amortis sur les périodes normalement utilisées, soit une durée moyenne, pour fins d’analyse, de près de 40 ans. Par ailleurs, Gaz Métro indique que son actionnaire assumera tous les risques et les coûts entourant l’investissement.
3. cadre juridique
[12] L’article 73 de la Loi prévoit que :
« 73. Le transporteur d’électricité, le distributeur d’électricité et les distributeurs de gaz naturel doivent obtenir l’autorisation de la Régie, aux conditions et dans les cas qu’elle fixe par règlement, pour:
1° acquérir, construire ou disposer des immeubles ou des actifs destinés au transport ou à la distribution;
[…]
Dans l’examen d’une demande d’autorisation, la Régie tient compte des préoccupations économiques, sociales et environnementales que peut lui indiquer le gouvernement par décret et, dans le cas d’une demande visée au paragraphe 1°, tient compte le cas échéant:
1° des prévisions de vente du distributeur d’électricité ou des distributeurs de gaz naturel et de leur obligation de distribuer;
2° des engagements contractuels des consommateurs du service de transport d’électricité et, le cas échéant, de leurs contributions financières à l’acquisition ou à la construction d’actifs de transport et de la faisabilité économique de ce projet.
L’obtention d’une autorisation en application du présent article ne dispense pas de demander une autorisation par ailleurs exigée en vertu d’une loi ». [nous soulignons]
[13] Dans sa décision D-2010-057, la Régie concluait comme suit à l’égard de la vente de GNL :
« [24] La Régie est d’avis que la vente de GNL est une activité non réglementée qui n’est pas soumise à sa juridiction, et ce, tel que l’avait mentionné à l’époque la Régie de l’électricité et du gaz dans l’Ordonnance G-339.
[25] En effet, seul le gaz naturel livré ou destiné à être livré par canalisation est soumis à la juridiction de la Régie, tel qu’il appert de l’article 1 de la Loi :
« 1. La présente loi s’applique […] à la fourniture, au transport, à la distribution et à l’emmagasinage du gaz naturel livré ou destiné à être livré par canalisation à un consommateur. » […]
[…]
[28] La vente de GNL étant une activité non réglementée, la Régie ne peut fixer de tarif pour cette activité et le client GNL ne peut être assujetti à un tarif […] »[4].
[14] Dans sa décision D-2013-041 relative au biogaz, la Régie mentionnait également que :
« [76] Gaz Métro présente les équipements du volet A du Projet comme étant des actifs destinés à la distribution puisqu’utiles pour l’exploitation d’un réseau de distribution de gaz naturel au sens de l’article 49 de la Loi. La Régie ne partage pas cette position.
[77] La présente formation est d’avis que les installations du type volet A sont des installations de production et de commercialisation du biométhane qu’un producteur doit absolument mettre en place s’il veut injecter du biométhane dans le réseau de Gaz Métro. Dans la décision D-2011-108 (paragraphe 24), la Régie a d’ailleurs décidé que ce type d’installations n’était pas réglementé. Le traitement du biométhane par des équipements du type volet A est donc une opération qui ne relève pas du droit exclusif de distribution de Gaz Métro.
[78] La question n’est pas de savoir, comme le suggère Gaz Métro, si ces actifs sont utiles à l’exploitation de son réseau de distribution de gaz naturel. L’utilité d’un actif aux fins tarifaires se pose en vertu de l’article 49 de la Loi lorsqu’il s’agit d’un actif réglementé. Tel n’est pas le cas des actifs du volet A du Projet.
[…]
[86] Conséquemment, la Régie est d’avis que les investissements du volet A ne sont pas des actifs destinés à la distribution du gaz naturel aux termes de l’article 73 de la Loi et refuse par conséquent d’autoriser le volet A du Projet »[5].
[15] Considérant ce qui précède, la Régie est d’avis qu’avant de se prononcer au fond sur la demande de Gaz Métro relative à l’autorisation d’« un investissement visant à augmenter la capacité de liquéfaction de gaz naturel de l’usine LSR » et celle relative à l’adaptation « de la méthode de partage des coûts », elle doit d’abord trancher la question de l’opportunité, eu égard à sa juridiction, de rendre une décision sur de telles demandes.
[16] En effet, la Régie est d’avis qu’elle doit préliminairement déterminer si elle a compétence pour examiner (donc éventuellement, autoriser ou refuser) une demande d’investissement pour un actif lié à une activité non réglementée, à l’usage de l’activité non réglementée (tel que présenté en preuve), dont le coût en capital serait assumé par l’activité non réglementée, mais qui serait versé dans la base de tarification.
[17] Autrement dit, est-ce que la construction d’un actif destiné à l’usage de l’activité non réglementée et dont le coût est assumé en totalité par cette dernière doit faire l’objet d’une autorisation de la Régie sous l’article 73 de la Loi?
[18] La Régie demande aux intervenants de plaider sur cette question préliminaire par écrit.
[19] Considérant que la décision de la Régie sur la reconnaissance des intervenants pour la phase 2 du présent dossier précède celle demandant le dépôt d’une preuve complémentaire sur l’activité de GNL, la Régie autorise l’ensemble des intervenants reconnus au dossier à déposer une plaidoirie sur ce sujet.
4. calendrier
[20] La Régie fixe l’échéancier suivant pour le dépôt des plaidoiries sur la question soulevée ci-dessus :
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Le 20 septembre 2013 à 12 h |
Date limite pour le dépôt de la plaidoirie du distributeur |
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Le 4 octobre 2013 à 12 h |
Date limite pour le dépôt de la plaidoirie des intervenants |
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Le 10 octobre 2013 à 12 h |
Date limite pour le dépôt de la réplique du distributeur |
[21] Par ailleurs, la Régie note que certains intervenants ont fait parvenir au distributeur, sous la forme de demandes de renseignements, des questions visant précisément la demande d’investissement. Considérant le déroulement procédural actuel sur ce sujet, la Régie demande au distributeur de ne pas produire ses réponses à ces questions jusqu’à ce qu’elle rende sa décision sur la suite à donner à la demande d’investissement.
[22] Pour ces motifs,
La Régie de l’énergie :
AUTORISE l’ensemble des intervenants reconnus au dossier à déposer une plaidoirie écrite sur la question présentée à la section 3;
FIXE le calendrier procédural tel qu’indiqué à la section 4.
DEMANDE au distributeur de ne pas produire ses réponses relatives à ses demandes d’augmentation de la capacité de liquéfaction de gaz naturel de l’usine LSR et d’adaptation de la méthode de partage des coûts jusqu’à la décision de la Régie à l’égard de ces demandes.
Marc Turgeon
Régisseur
Gilles Boulianne
Régisseur
Françoise Gagnon
Régisseur
Représentants :
Association des consommateurs industriels de gaz (ACIG) représentée par Me Guy Sarault;
Fédération canadienne de l’entreprise indépendante (section Québec) (FCEI) représentée par Me André Turmel;
Groupe de recherche appliquée en macroécologie (GRAME) représenté par Me Geneviève Paquet;
Option consommateurs (OC) représentée par Me Éric David;
Regroupement des organismes environnementaux en énergie (ROEÉ) représenté par Me Franklin S. Gertler;
Société en commandite Gaz Métro (Gaz Métro) représentée par Me Vincent Regnault;
Stratégies énergétiques et Association québécoise de lutte contre la pollution atmosphérique (SÉ/AQLPA) représenté par Me Dominique Neuman;
TransCanada Energy Ltd. (TCE) représentée par Me Pierre Grenier;
Union des consommateurs (UC) représentée par Me Hélène Sicard;
Union des municipalités du Québec (UMQ) représentée par Me Marc‑André LeChasseur.