Régie de l'énergie du Québec
Informations sur la décision
[1] Le 15 novembre 2013, Société en commandite Gaz Métro (Gaz Métro ou le Distributeur) dépose à la Régie de l’énergie (la Régie) une demande relative au dossier générique portant sur l’allocation de ses coûts et sa structure tarifaire.
Contenu de la décision
QUÉBEC RÉGIE DE L’ÉNERGIE
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D-2017-023 |
R-3867-2013 |
3 mars 2017 |
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Phase 3 |
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PRÉSENTS :
Laurent Pilotto
Marc Turgeon
Louise Pelletier
Régisseurs
Société en commandite Gaz Métro
Demanderesse
et
Intervenants dont les noms apparaissent ci-après
Décision portant sur les contestations de certaines réponses du Distributeur aux demandes de renseignements des intervenants
Demande relative au dossier générique portant sur l’allocation des coûts et la structure tarifaire de Gaz Métro
Association des consommateurs industriels de gaz (ACIG);
Fédération canadienne de l’entreprise indépendante (section Québec) (FCEI);
Option Consommateurs (OC);
Regroupement des organismes environnementaux en énergie (ROEÉ);
Stratégies énergétiques et Association québécoise de lutte contre la pollution atmosphérique (SÉ-AQLPA);
Union des consommateurs (UC).
1. INTRODUCTION
[1] Le 15 novembre 2013, Société en commandite Gaz Métro (Gaz Métro ou le Distributeur) dépose à la Régie de l’énergie (la Régie) une demande relative au dossier générique portant sur l’allocation de ses coûts et sa structure tarifaire.
[2] Le 30 janvier 2014, la Régie rend sa décision D-2014-011[1], dans laquelle elle se prononce notamment sur le déroulement procédural du dossier. Elle scinde l’examen du dossier en deux phases : la phase 1 traitera de l’ensemble des méthodes d’allocation des coûts du service de distribution et la phase 2 portera sur la structure tarifaire, l’interfinancement et la stratégie tarifaire du service de distribution.
[3] Le 28 avril 2016, Gaz Métro dépose une demande relative à la phase 2 du dossier[2]. Elle y propose de le scinder en quatre phases et de traiter, dans le cadre de la phase 2, de la révision des services de fourniture, de transport et d’équilibrage ainsi que de l’offre de service interruptible. Elle propose également de traiter en phase 3 de la fixation des coûts marginaux de prestation de service de long terme (Coûts marginaux).
[4] Le 4 août 2016, la Régie rend sa décision D-2016-126[3], dans laquelle elle accueille partiellement la proposition du Distributeur à l’égard du traitement procédural du dossier. En ce qui a trait à la proposition d’une troisième phase, la Régie constate l’absence de preuve et réserve sa décision sur ce sujet ainsi que sur la pertinence d’en traiter distinctement dans une phase qui lui serait dédiée.
[5] Le 5 octobre 2016, Gaz Métro introduit sa demande relative à la détermination des Coûts marginaux et propose de traiter ce sujet dans le cadre d’une phase distincte, la phase 3.
[6] Le 24 octobre 2016, la Régie tient une rencontre préparatoire afin de déterminer, notamment, le mode et l’échéancier de traitement de cette nouvelle phase 3 du dossier.
[7] À la suite de la rencontre préparatoire, la Régie rend sa décision D-2016-169[4] dans laquelle elle décide de créer une phase 3 au dossier afin d’y traiter des deux sujets identifiés, soit :
A. la méthode de détermination des coûts marginaux de prestation de service de long terme;
B. la méthodologie d’évaluation de la rentabilité de projets d’extension de réseau.
[8] Dans cette même décision, la Régie juge qu’il y a lieu de traiter ces deux sujets de façon séquentielle.
[9] Le 14 décembre 2016, la Régie rend sa décision D-2016-186[5] dans laquelle elle accorde le statut d’intervenant à l’ACIG, la FCEI, OC, le ROEÉ, SÉ-AQLPA et l’UC. Elle réserve sa décision quant à la reconnaissance du statut d’intervenant du GRAME à la phase 3 du présent dossier. Par ailleurs, la Régie fixe un échéancier pour le traitement du sujet A.
[10] Le 13 janvier 2017, l’ACIG, la FCEI, OC, le ROEÉ et SÉ-AQLPA déposent leurs demandes de renseignements (DDR) au Distributeur sur le sujet A de la phase 3.
[11] Le 1er février 2017, la Régie rend sa décision D-2017-009[6], dans laquelle elle reconnaît à :
• M. Richard A. Baudino le statut d’expert en « utility cost allocation »;
• M. Paul L. Chernick le statut d’expert en « public utility regulation and planning, including cost allocation and rate strategy, structure and design »;
• M. William P. Marcus le statut d’expert en « règlementation des utilités publiques, allocation des coûts et tarification »;
• M. H. Edwin Overcast le statut d’expert en « règlementation des utilités publiques et tarification ».
[12] Le 6 février 2017, Gaz Métro dépose ses réponses aux DDR portant sur le sujet A de la phase 3.
[13] Les 7, 8, 10 et 15 février 2017, la FCEI, OC et le ROEÉ contestent certaines réponses déposées par Gaz Métro.
[14] Le 20 février 2017, Gaz Métro émet des commentaires relatifs aux contestations des intervenants à ses réponses aux DDR[7].
[15] La présente décision porte sur les contestations des intervenants relatives à certaines réponses de Gaz Métro à leurs DDR.
2. Contestations relatives aux réponses portant sur le traitement utilisé par des sociétés comparables de l’industrie canadienne
[16] Les contestations relatives aux réponses fournies par Gaz Métro aux questions 1.9 de la FCEI, 7.1 et 7.2 d’OC et 2.1, 2.1.1 et 2.1.2 du ROEÉ font référence à l’extrait suivant de la preuve du Distributeur[8] :
« 4. TRAITEMENTS UTILISÉS PAR LES COMPARABLES DE L’INDUSTRIE
Gaz Métro a sondé trois des plus grands distributeurs gaziers canadiens afin de comprendre la méthode qu’ils utilisent pour établir le coût marginal de prestation de services de long terme et pour la comparer à la méthode proposée par Gaz Métro.
Essentiellement, ils utilisent une méthode similaire à celle utilisée pour leur allocation du coût de service. Toutefois, ils ne retiennent que les coûts qu’ils allouent en fonction du nombre de clients, et ce, indépendamment de la nature marginale ou non de ceux-ci. Le résultat obtenu en utilisant ce type de méthode se rapproche davantage d’un coût moyen que d’un coût marginal.
Le modèle proposé par Gaz Métro se concentre davantage sur les coûts marginaux propres au nouveau client et sur l’impact que génère une hausse de la clientèle sur la main-d’œuvre, par le biais des coûts afférents ».
FCEI
[17] La question 1.9 de la FCEI demande notamment d’indiquer le coût marginal qui serait obtenu si Gaz Métro utilisait une méthode similaire à celle des trois autres compagnies canadiennes.
[18] En réponse à la question 1.9 de la FCEI, Gaz Métro renvoie à la réponse à la question 7.2 d’OC. À cette dernière réponse, le Distributeur fait valoir que l’information demandée est sensible et ne relève pas du domaine public.
[19] La FCEI conteste cette réponse et indique notamment que Gaz Métro ne peut invoquer la confidentialité des informations pour justifier son refus de les fournir et que, de surplus, il revient à la Régie de juger du caractère confidentiel d’une information, à la suite d’une demande de traitement confidentiel, conformément à l’article 30 de la Loi sur la Régie de l’énergie[9] (la Loi).
[20] En réponse à la contestation de la FCEI, le Distributeur invoque notamment le fait qu’il aurait pu répondre autrement à la question 1.9 de la FCEI, soit : « Les informations recueillies auprès des trois Distributeurs ne lui permettent pas de répondre à la question, telle que formulée. » [10] . Selon lui, il appert de la preuve qu’il n’a eu que des échanges informels avec les trois distributeurs afin de comprendre leurs méthodes respectives et qu’il ne connaît pas le détail des méthodes que ceux-ci appliquent. À cet effet, il ne prétend pas que le sondage visait à lui permettre de maîtriser ces autres méthodes de manière à cerner le coût marginal qui en découlerait.
OC
[21] OC, quant à elle, conteste les réponses du Distributeur aux questions 7.1 et 7.2 de sa DDR[11]. À cet égard, l’intervenante mentionne que Gaz Métro allègue dans sa preuve des éléments qui ne peuvent être vérifiés.
« I contest the responses to OC IR 7.1 and 7.2 on two levels: (a) OC and other intervenors are being asked to accept conclusions from information they cannot readily verify; (b) much of the information regarding methodologies used to determine line extension practices for the US utilities in reference (ii) can be derived from line extension tariffs, which are publicly available. Therefore GM is forcing intervenors to undertake substantial additional work searching for public information on unidentified utilities while maintaining that its own survey information is private »[12].
[22] En ce qui a trait aux réponses aux questions 7.1 et 7.2 de la DDR d’OC, Gaz Métro mentionne que les informations recherchées ne sont pas pertinentes aux fins de l’analyse du sujet A de la phase 3.
[23] Le Distributeur précise qu’en déposant la preuve citée à la référence (i) de la question 7 de la DDR d’OC[13], il n’invite pas la Régie à tirer un constat sur l’état exact des méthodes appliquées par les trois distributeurs canadiens. Ce qu’il soumet à la Régie, c’est sa compréhension, à haut niveau, desdites méthodes[14].
[24] Gaz Métro mentionne que la Régie devrait lui permettre d’effectuer les affirmations mentionnées à la référence (i) de la question 7 de la DDR d’OC[15], sans pour autant être tenue de mettre en preuve le détail des échanges qu’elle a eus avec les trois distributeurs canadiens. Gaz Métro soumet que dans le cas où la Régie jugerait que les détails demandés par OC aux questions 7.1 et 7.2 étaient requis, elle retirera cette section de la preuve, jugeant que la balance des inconvénients milite en faveur de la sauvegarde du lien de communication informel qu’elle a su mettre en place avec ses pairs.
ROEÉ
[25] Le ROEÉ conteste notamment les réponses du Distributeur à ses questions 2.1, 2.1.1 et 2.1.2[16].
[26] Gaz Métro répond à la question 2.1 du ROEÉ en renvoyant l’intervenant à la réponse 7.1 de la DDR d’OC.
[27] Le ROEÉ soumet que le refus de répondre à ses questions ne peut se justifier sur la base de la confidentialité des informations qui, par ailleurs, ne peut être déterminée qu’à la suite d’une demande à cet effet. La seule information demandée vise à déterminer si un rapport faisant état du sondage existe. L’intervenant réitère également les motifs énoncés par OC dans sa contestation de la réponse à sa question 7.1 puisque les réponses de Gaz Métro aux réponses contestées y renvoient.
[28] En ce qui a trait aux réponses aux questions 2.1.1 et 2.1.2, l’intervenant souligne que la démonstration de la confidentialité des informations demandées n’a pas été faite et qu’il est essentiel de connaître l’identité des distributeurs visés afin d’apprécier les ressemblances entre eux et la valeur objective de la comparaison.
[29] Quant à la réponse à la question 2.1.2, Gaz Métro indique qu’elle aurait pu être libellée différemment et qu’elle aurait dû se lire : « Gaz Métro n’a pas jugé nécessaire qu’un rapport soit rédigé pour fins de diffusion (interne ou externe) »[17].
Opinion de la Régie
[30] La Régie comprend essentiellement des commentaires du Distributeur, en réponse à la contestation de la FCEI quant à la question 1.9, qu’il ne possède pas l’information recherchée par l’intervenante.
[31] La Régie note également le point de vue du Distributeur voulant que la preuve citée en référence, relative au traitement pratiqué par les sociétés canadiennes comparables, devrait être jugée suffisante par la Régie pour lui permettre d’effectuer les affirmations mentionnées, sans être tenue de mettre en preuve le détail des échanges qu’elle a eus avec les autres distributeurs.
[32] Tenant compte des réponses et des commentaires fournis par le Distributeur, la Régie est d’avis qu’il apparaît inutile d’approfondir le sujet de la section 4 de la preuve de Gaz Métro. En conséquence, elle rejette les contestations :
• de la FCEI relatives à la réponse à sa question 1.9 de sa DDR;
• d’OC relatives à la réponse à ses questions 7.1 et 7.2 de sa DDR;
• du ROEÉ relatives aux réponses à ses questions 2.1, 2.1.1 et 2.1.2 de sa DDR.
[33] Par ailleurs, la Régie tient à souligner au Distributeur qu’il peut faire les affirmations qu’il juge pertinentes au dossier et qu’il lui revient également d’évaluer le degré de justification requis pour soutenir ces affirmations. À terme, au moment de son délibéré, il appartient à la Régie d’appuyer sa décision sur la valeur probante de la preuve administrée.
3. contestations de la FCEI
[34] La FCEI conteste également les réponses de Gaz Métro à ses questions 5 et 6[18]. Elle souligne que ces questions sont pertinentes, notamment afin de déterminer quelles études ont été effectuées à ce jour par Gaz Métro afin de se prononcer sur la cohérence de l’approche du Distributeur.
[35] En ce qui a trait à ces questions de la FCEI, Gaz Métro soutient qu’une DDR doit avoir pour but de faire préciser certains éléments de preuve déposés et d’obtenir certaines références ou sources des informations présentées. Selon elle, les informations recherchées par la FCEI ne visent pas à faire préciser certains éléments de preuve.
[36] Le Distributeur est également d’avis que l’expert de l’intervenante se livre à une partie de pêche, alors que son statut d’expert devrait lui permettre d’établir sa propre opinion, sans avoir à consulter les études qu’auraient pu produire, sur une période de dix ans, soit le Dr Overcast ou Black & Veatch. Enfin, il précise que l’expert de la FCEI n’a pas besoin de l’information recherchée pour évaluer sa proposition.
[37] La Régie ne partage pas l’avis de Gaz Métro quant à la nature des questions de l’intervenante. Elle considère qu’elles sont des DDR valables. Cependant, elle rejette la contestation de la FCEI quant aux réponses aux questions 5 et 6 de sa DDR. La Régie juge que ces questions ne sont pas nécessaires à l’examen du sujet A de la phase 3 du présent dossier.
4. contestations du ROEÉ
[38] Le ROEÉ conteste également les réponses fournies aux questions 2.1 et 2.3 à 2.9, 3.2, 5.2, 5.4, 11.1 et 14.2 de l’expert Chernick[19].
Réponse aux questions 2.1 et 2.3 à 2.9 de la DDR de l’expert Chernick[20]
[39] Selon le ROEÉ, Gaz Métro refuse de répondre aux questions posées par l’expert Chernick en prétendant notamment que celles-ci dépassent la portée du sujet A du présent dossier, c’est-à-dire les « marginal O&M costs ». Or, l’intervenant souligne que nulle part la Régie n’a posé ou approuvé, au cours du présent dossier, de telles limites à la portée du sujet A.
[40] Gaz Métro, pour sa part, indique que la prétention du ROEÉ n’est pas conforme à l’historique du traitement règlementaire relatif à l’examen des Coûts marginaux et cite, à cet égard, quelques décisions de la Régie. Le Distributeur mentionne que de tout temps, l’étude des coûts marginaux de prestation de service de long terme n’a concerné que les dépenses d’exploitation et que la Régie n’a pas indiqué que cette étude englobe désormais autre chose que les coûts d’exploitation.
[41] Le ROEÉ mentionne que, de l’avis de son expert, de tels Coûts marginaux devraient inclure notamment les coûts initiaux, l’amortissement, et les intérêts payés sur les emprunts. Or, le Distributeur est d’avis que ces notions devraient plutôt être traitées dans le cadre du sujet B de la phase 3.
[42] La Régie considère que les sujets soulevés par les questions de l’expert Chernick sont pertinents à l’étude des coûts marginaux de long terme. Cependant, le sujet A porte sur la méthode de détermination des coûts marginaux de prestation de service de long terme. Le coût marginal fixé par la Régie dans sa décision D-2013-106[21] est actuellement évalué à 157 $/client.
[43] La Régie partage l’avis de Gaz Métro soutenant que ce coût est associé aux dépenses d’exploitation. En effet, dans le cadre de la dernière proposition de mécanisme incitatif à la performance présentée par le Distributeur, le montant de 157 $ était associé à l’indicateur OPEX relatif aux dépenses d’exploitation[22].
[44] La Régie considère que les dépenses auxquelles font référence les questions 2.1 et 2.3 à 2.9 de l’expert Chernick sont davantage reliées aux investissements. Ainsi, la Régie juge que ces questions sont pertinentes à la phase 3 du présent dossier, mais qu’elles sont en lien avec l’examen du sujet B.
[45] En conséquence, la Régie rejette les contestations des réponses aux questions 2.1 et 2.3 à 2.9 de la DDR de l’expert Chernick dans le cadre du traitement du sujet A de la phase 3. Toutefois, elle invite l’expert Chernick à soumettre à nouveau, le cas échéant, ces questions dans le cadre de l’examen du sujet B de la phase 3.
Réponse à la question 3.2 de la DDR de l’expert Chernick[23]
[46] Le ROEÉ conteste la réponse du Distributeur à la question 3.2 de sa DDR, dans laquelle ce dernier renvoie à la réponse à la question 3.1. Selon l’intervenant, la réponse fournie par Gaz Métro ne répond pas à la question 3.2, car elle ne donne pas d’exemple chiffré et n’explique pas en quoi il lui serait impossible de fournir un tel exemple.
[47] Gaz Métro soutient que sa réponse à la question 3.1 est détaillée et permet à l’expert Chernick de comprendre les principes qui soutiennent les énoncés contenus à la preuve citée dans le préambule à la question 3.
[48] La Régie est d’avis que Gaz Métro n’a pas répondu à la question 3.2 de la DDR de l’expert Chernick en le renvoyant à la réponse à la question 3.1. La question 3.2 demande clairement un exemple chiffré, alors que la réponse à la question 3.1 est narrative. En conséquence, la Régie ordonne au Distributeur de répondre à la question 3.2 en utilisant, par exemple, le cas de l’embauche d’un releveur de compteur supplémentaire (« hiring an additional meter reader »).
Réponse aux questions 5.2[24] et 11.1 de l’expert Chernick
[49] Relativement à la réponse à la question 5.2, le ROEÉ mentionne que si Gaz Métro juge que les informations attribuables à la rémunération sont confidentielles, il lui suffit de demander à la Régie d’en interdire la diffusion en vertu de l’article 30 de la Loi et, ultérieurement, de lui permettre d’y avoir accès selon la procédure habituelle.
[50] D’autre part, l’intervenant fait valoir que les informations fournies par Gaz Métro ne lui permettent pas d’évaluer quantitativement les coûts reliés à l’ajout d’une personne attitrée à la lecture des compteurs. Pour ces mêmes motifs, il conteste la réponse de Gaz Métro à la question 11.1 de l’expert Chernick.
[51] En réponse à ces contestations, Gaz Métro reconnaît qu’une ordonnance de traitement confidentiel serait de nature à protéger les informations sensibles (notamment le salaire) qui seraient fournies en réponse aux questions 5.2 et 11.1. Or, sa préoccupation relève davantage du fait qu’elle est d’avis que ces informations ont une utilité limitée.
[52] De plus, le Distributeur considère que les informations fournies en réponse à la question 1.1 de la DDR no 5 de la Régie, ainsi qu’en réponse à la question 1.1 de la DDR du ROEÉ, permettent à l’expert Chernick de préparer sa preuve. En conséquence, il soutient qu’il n’est pas souhaitable de fournir les informations demandées par l’expert.
[53] D’abord, la Régie tient à préciser que, dans la mesure où l’information n’est pas nominative, elle considère que les données relatives à la rémunération d’une catégorie d’employés dont les tâches sont dédiées, en tout ou en partie, aux activités réglementées d’un distributeur, tel un releveur de compteur, constituent de l’information publique. Ensuite, la Régie juge que les questions 5.2 et 11.1 de la DDR de l’expert Chernick traitent de sujets qui sont au cœur des enjeux relatifs à l’examen du sujet A de la phase 3.
[54] La Régie est d’avis que ces questions sont pertinentes et utiles à l’examen du sujet A de la Phase 3. En conséquence, elle accueille la contestation du ROEÉ à l’égard des réponses aux questions 5.2 et 11.1 de la DDR de l’expert Chernick et ordonne à Gaz Métro d’y répondre.
Réponse à la question 5.4 de l’expert Chernick[25]
[55] Le ROEÉ conteste la réponse de Gaz Métro à la question 5.4 de l’expert Chernick car, selon lui, les informations déposées ne permettent pas aux intervenants de calculer eux-mêmes le nombre de personnes attitrées à la lecture des compteurs dans une zone donnée.
[56] Le Distributeur est plutôt d’avis qu’il a bien répondu à la question, telle que libellée, en fournissant les paramètres utilisés afin de déterminer les routes de relève des compteurs. Il ajoute qu’il n’avait pas à deviner ce que l’expert Chernick entendait faire avec l’information recherchée.
[57] La Régie rejette la contestation du ROEÉ relative à la réponse à la question 5.4 de la DDR de l’expert Chernick. Elle considère que le Distributeur a répondu à la question, telle que libellée.
[58] Cependant, la Régie juge qu’il lui serait utile, dans le cadre de l’examen des sujets de la phase 3 du présent dossier, de connaître le nombre de compteurs additionnels requis pour justifier l’embauche d’un releveur de compteur supplémentaire. Elle formulera donc une DDR au Distributeur à cet égard.
Réponse à la question 14.2 de l’expert Chernick[26]
[59] Le ROEÉ conteste la réponse de Gaz Métro à la question 14.2 de la DDR de l’expert Chernick. Tenant compte du grand nombre de sources qu’il serait nécessaire de consulter pour retracer l’ensemble de l’information contenue dans les tableaux 6, 7 et 8 et à l’annexe A de la preuve de l’expert Overcast, l’intervenant soutient qu’il serait plus efficace et plus efficient que l’auteur du document, l’expert Overcast, transmette les sources de ses tableaux et de l’annexe A. De plus, il mentionne que certaines des données y figurant sont incompréhensibles sans la documentation à laquelle ils font référence.
[60] Gaz Métro réitère les arguments soulevés en réponse à la question 7.3 de la DDR d’OC[27] et soutient que ces informations ne sont pas pertinentes aux fins de l’examen du sujet A de la phase 3 du présent dossier.
[61] Contrairement à Gaz Métro, la Régie est d’avis que les informations recherchées par l’expert Chernick à sa question 14.2, sont pertinentes et nécessaires à l’examen de la phase 3 du présent dossier. Cependant, elle considère qu’elles seront plus utiles dans le cadre de l’examen du sujet B. Ainsi, la Régie rejette la contestation du ROEÉ relative à la réponse de Gaz Métro à la question 14.2 de la DDR de l’expert Chernick, mais invite ce dernier, le cas échéant, à soumettre cette question dans le cadre des DDR prévues pour l’examen du sujet B de la phase 3.
[62] Pour ces motifs,
La Régie de l’énergie :
ORDONNE au Distributeur de répondre aux questions 3.2, 5.2 et 11.1 de la DDR de l’expert Chernick au plus tard le 9 mars 2017 à 12 h;
MODIFIE le calendrier de traitement du sujet A, en fixant au 16 mars 2017 à 12 h la date limite pour le dépôt des documents dont l’échéance était précédemment fixée au 9 mars 2017.
Laurent Pilotto
Régisseur
Marc Turgeon
Régisseur
Louise Pelletier
Régisseur
Représentants :
Association des consommateurs industriels de gaz (ACIG) représentée par Me Guy Sarault;
Fédération canadienne de l’entreprise indépendante (section Québec) (FCEI) représentée par Me André Turmel;
Option Consommateurs (OC) représentée par Me Éric David;
Regroupement des organismes environnementaux en énergie (ROEÉ) représenté par Me Franklin S. Gertler et M. Nicholas Ouellet, stagiaire en droit;
Stratégies énergétiques et Association québécoise de lutte contre la pollution atmosphérique (SÉ-AQLPA) représenté par Me Dominique Neuman;
Union des consommateurs (UC) représentée par Me Hélène Sicard.
[1] Décision D-2014-011.
[3] Décision D-2016-126.
[4] Décision D-2016-169.
[5] Décision D-2016-186.
[6] Décision D-2017-009.
[15] Citée au paragraphe 16 de la présente décision.
[18] Pièce C-FCEI-0075.
[21] Dossier R-3809-2012 Phase 2, décision D-2013-106, p. 15, par. 277.
[22] Dossier R-3693-2009 Phase 2, pièce B-32, Gaz Métro 5, Document 5, p. 10 et 11, réponse à la question 13.